ТЕКСТЫ КНИГ ПРИНАДЛЕЖАТ ИХ АВТОРАМ И РАЗМЕЩЕНЫ ДЛЯ ОЗНАКОМЛЕНИЯ
Статья 12
.
Статья 12
В Российской Федерации признается
и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих
полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему
органов государственной власти.
Комментарий к статье 12
Местное самоуправление — одно из
проявлений народовластия, предполагающее самостоятельную деятельность
(непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов
местного значения, исходя из интересов населения, исторических и иных местных
традиций. Будучи существенным выражением народовластия, местное самоуправление
составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.
В Российской Федерации местное
самоуправление не только признается, но и гарантируется органами власти Федерации
и ее субъектов, причем гарантии местного самоуправления могут быть
общеполитические, морально — этические, а также более конкретные —
экономические, юридические, организационные и др.
Следует признать, что воплощение
конституционной модели местного самоуправления в значительной мере зависит от
успехов реформирования всего общественно — политического строя России. Только
создание гражданского общества, рыночной экономики, демократического правового
государства обеспечит в полной мере осуществление местного самоуправления. В то
же время развитие местного самоуправления, в свою очередь, будет способствовать
общим реформам. В данной связи становление местного самоуправления будет
процессом относительно длительным.
Говоря о гарантированности
местного самоуправления, Конституция имеет в виду прежде всего государственные
гарантии. Смысл их в том, что федеральные органы государственной власти и
органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны создавать
необходимые правовые, организационные, материально — финансовые и другие
условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать
содействие населению в осуществлении прав на местное самоуправление.
Материально — финансовые условия, в частности, предполагают наделение субъектов
местного самоуправления муниципальной, в том числе земельной, собственностью,
обеспечение реализации полномочий органов местного самоуправления достаточными
финансовыми ресурсами. Правовые условия включают судебную защиту прав местного
самоуправления и др. (см. комментарий к ст. 133).
Идеология местного самоуправления
отражает две объективные социальные потребности: необходимость эффективного
управления делами общества и развитие демократии. Чем сложнее общество, тем
труднее управлять экономическими и социальными процессами из центра, поэтому
издавна местное самоуправление связывалось с задачей децентрализации
управления, передачи на места вопросов, которые там могут решаться наиболее
успешно. Местное самоуправление предполагает заботу о непосредственных нуждах
населения. Лучше всего эти нужды знает власть, напрямую связанная с жителями
городов и сел, что и обеспечивает заинтересованное, ответственное и,
следовательно, эффективное решение местных дел. С другой стороны, местное
самоуправление способствует обеспечению свободы личности, ее самовыражению,
развитию в гражданах самостоятельности и предприимчивости. Знакомясь с
общественными делами, участвуя в их решении, люди перестают надеяться только на
центральные власти и привыкают полагаться на самих себя.
Системный подход к любому
современному государству предполагает, что каждое его структурное подразделение
взаимосвязано с другими и в то же время относительно независимо, обладая в
конкретных ситуациях способностью по-своему реализовывать предоставленные ему
возможности. Однако степень ответственности «структурных узлов»,
расположенных как по «горизонтали», так и по «вертикали»,
объем их возможностей далеко не одинаковы в разных государствах и зависят от
многих политических, экономических, технических факторов, конкретных
исторических условий. Согласно Конституции Союза ССР 1977 г. местные Советы решали все вопросы местного значения и были органами относительно
самостоятельными. В то же время эта самостоятельность существенно
ограничивалась и на деле была значительно меньше, чем предполагалось по закону.
Безраздельное господство компартии превращало местные Советы, как и все другие
государственные органы, в придаток партийного аппарата. Да и по закону их
возможности были весьма невелики. Местные Советы в соответствии с Конституцией
обязаны были проводить в жизнь решения вышестоящих государственных органов. И
хотя они избирались населением на основе всеобщих, равных, прямых выборов при
тайном голосовании и были подотчетны только своим избирателям, сами выборы были
далеко не свободными и ограничивались голосованием за единственного в
избирательном округе кандидата, выдвинутого по разнарядке парторганов. Кроме
того, создаваемые местными Советами исполнительные органы находились в двойном
подчинении — местных Советов и вышестоящих исполнительных и распорядительных
органов. В двойном подчинении находились и отраслевые исполнительные органы
местных Советов. Таким образом, вся система местных выборных органов власти
оказывалась «пристегнутой» к центральному аппарату управления.
Ошибочно утверждать, что местные
Советы вообще не могли решить ни одного вопроса. Они обладали установленной
Конституцией и законами компетенцией, но все существенные вопросы решались по
согласованию и с одобрения соответствующих партийных органов. Существовала
явная гипертрофия централизации. С экономической точки зрения это объяснялось
господством государственной собственности, системой управления, которая
включала в себя и местные органы государственной власти.
Существовавший многие годы
тоталитарный коммунистический режим извращал демократический централизм как
конституционный принцип организации и деятельности государства. Если по
Конституции 1977 г. демократический централизм должен был сочетать единое
руководство с инициативой и творческой активностью на местах, ответственностью
каждого государственного органа и должностного лица за порученное дело, то на
практике это сочетание нарушалось за счет усиления единого руководства и
ограничения творческой инициативы на местах, подмены государственного
руководства партийным при полной безответственности партийных органов за свои
промахи и ошибки и ответственности государственных органов перед партийными за
выполнение партийных директив.
Комментируемая статья Конституции
отвергает концепцию местных Советов как составной части единой демократически
централизованной системы органов государственной власти и последовательно
утверждает начала децентрализации управления общественными делами. Особой
формой децентрализации государственного управления и является местное
самоуправление. Специфичность этой формы децентрализации в том, что, во-первых,
она имеет свои границы; во-вторых, эти границы очерчены правом — органы
местного самоуправления наделены объемом собственных полномочий; в-третьих, эти
полномочия они осуществляют самостоятельно, т.е. беспрепятственно, свободно, по
своему усмотрению; в-четвертых, органы самоуправления не входят в систему
органов государственной власти.
То, что органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает,
что местное самоуправление отделяется от государственной власти с точки зрения
структурно — организационной. Формирование органов местного самоуправления —
дело самого населения соответствующего города, села или иного муниципального
образования. Одни из этих органов могут быть непосредственно избраны
населением, другие — сформированы выборными органами. Но при всех условиях они
не могут назначаться «сверху», их состав не должен согласовываться с
вышестоящими государственно — властными инстанциями или утверждаться ими.
Вмешиваться в решение этих дел государственные инстанции не могут; в противном
случае должна наступать правовая ответственность за нарушение Конституции.
Будучи сформированы «снизу», органы местного самоуправления не находятся
в отношениях подчиненности к органам государственной власти и не обязаны
выполнять их предписания. Органы государственной власти могут действовать рядом
с органами местного самоуправления, но не вместо них.
Будучи выведены из системы
органов государственной власти, органы местного самоуправления остаются в
системе государственно — властных отношений. Организационно отделенные от
государственной власти, они с ней связаны функционально. Само создание и
важнейшие полномочия органов местного самоуправления определены актами органов
государственной власти — федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в
русле общегосударственной политики — экономической, социальной, экологической,
в области культуры и др., могут наделяться отдельными государственными полномочиями,
участвовать в реализации государственных программ (см. комментарий к ст. 132).
Хотя органы местного
самоуправления по смыслу ст. 12 Конституции не являются органами
государственной власти, их статус нельзя приравнивать к статусу общественных
объединений. Субъекты местного самоуправления — в значительной степени
корпорации публичного права, обладающие властными полномочиями по отношению к
гражданам, учреждениям, предприятиям и организациям. Согласно Федеральному
закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» от 28 августа 1995 года <*>, решения органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в
пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории
муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями
независимо от их организационно — правовых форм, а также органами местного
самоуправления и гражданами. Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих
решений влечет ответственность в соответствии с законом.
———————————
<*> СЗ РФ. 1995. N 35. Ст.
3506.
.
