ТЕКСТЫ КНИГ ПРИНАДЛЕЖАТ ИХ АВТОРАМ И РАЗМЕЩЕНЫ ДЛЯ ОЗНАКОМЛЕНИЯ
§ 3. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
.
§ 3. АДМИНИСТРАТИВНАЯ
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
Согласно Кодексу РФ об
административных правонарушениях (КоАП) от 30 декабря 2001 г. административным правонарушением признается противоправное, виновное (умышленное или
неосторожное) действие либо бездействие физического или юридического лица, за
которое законодательством предусмотрена административная ответственность. Она
наступает, если нарушения по своему характеру не влекут за собой в
соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности.
До 1961 г. субъектами административной ответственности были как физические, так и юридические лица, т.
е. и граждане, и предприятия, учреждения, организации, причем суммы штрафов не
ограничивались. В условиях господства государственной, общенародной собственности
наказание государственных организаций штрафом означало лишь перекладывание
средств из одного кармана в другой и казалось малоэффективным. Кроме того, в
официальных кругах стала преобладать концепция отмирания социалистического
государства и уменьшения административных, принудительных средств воздействия
на правонарушителей, необходимости перехода к добровольному исполнению своих
обязанностей перед обществом, повышения моральных стимулов.
Серьезной вехой стали указы
1961—1962 гг. о дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в
административном порядке, которыми была отменена административная
ответственность предприятий, учреждений, организаций, а штрафы ограничивались
50—100 рублями и лишь в исключительных случаях доходили до 200 рублей. Для
понимания их масштаба напомним, что максимальная пенсия составляла 120 рублей.
Основным органом наложения административных взысканий стала административная
комиссия при исполнительных комитетах Советов народных депутатов. И хотя
последующие три десятилетия были временем установления новых административных
проступков и введения новых органов, правомочных накладывать административные
взыскания, административная практика не стала достаточно эффективной и созрела
для нововведений.
Начало 90-х годов наряду с
уменьшением доли государственной собственности и введением равноправных
частной и муниципальной форм собственности характеризуется восстановлением
административной ответственности юридических лиц. Одними из первых актов в
этой области стали Земельный кодекс РСФСР и Закон РФ об охране окружающей
природной среды 1991 г.
Значительно возросли суммы
штрафов, установленные этими и другими федеральными законами; штрафные санкции
вместо абсолютных сумм стали назначаться в кратном отношении к минимальному размеру
оплаты труда, что облегчило их применение и повысило эффективность в условиях
непрерывной инфляции. Органами, которым предоставлено право налагать
административные взыскания, стали специально уполномоченные на то государственные
органы Российской Федерации в области охраны, контроля и регулирования
использования земель, лесов, вод, объектов животного мира и среды их обитания,
лесного, водного и земельного контроля, охраны окружающей среды,
санитарно-эпидемиологического надзора, технической инспекции труда
профессиональных союзов и многие другие.
Однако получилось некоторое
«двоевластие»: административная ответственность, порядок ее применения и
исполнения постановлений о наложении административных взысканий
предусматривались в КоАП, являющемся головным, базовым федеральным актом
административного права, предусматривающим четыре десятка составов
административных проступков в области землепользования и охраны окружающей
среды.
В то же время действовали
отраслевые федеральные законы, предусматривающие наряду с КоАП иные составы
экологических, фаунистических, земельных правонарушений и более суровые меры
наказания за них.
Среди предусмотренных в КоАП РФ 2001 г., вступившего в действие с 1 июля 2002 г., правонарушений имеются следующие самовольное занятие
земельного участка (ст. 7.1); бесхозяйственное использование земель (ст. 50); порча
сельскохозяйственных и других земель (ст. 8.6); несвоевременный возврат
временно занимаемых земель или неприведение их в состояние, пригодное для
использования их по назначению (ст. 8.7); уничтожение межевых знаков (ст. 7.2
КоАП) и др.
Практика показывает, что на
эффективность административной ответственности в области землепользования и
обеспечения качества окружающей среды влияют: недостаточная оперативность
производства по делам об административных правонарушениях (более трети дел
рассматриваются с нарушением установленного в КоАП двухмесячного срока со дня
совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении — двух месяцев со дня
его обнаружения); слабое воспитательное воздействие процедуры рассмотрения дел
и вынесения постановлений о наложении административного взыскания (тем более,
что местом рассмотрения дел об административных правонарушениях является, как
правило, место их совершения, а не место жительства или работы); необеспечение
реальности исполнения постановлений (по тем же причинам: принятое по месту
совершения правонарушения постановление направляется по месту работы или
жительства, где порой своевременно не исполняется); неадекватность взыскания содеянному
(прежде всего ввиду незначительности сумм штрафов, установленных в
законодательстве; законодательство зарубежных стран предусматривает более
значительные штрафные санкции, оказывающие надлежащее воздействие на
правонарушителей); отсутствие стабильности и последовательности
административной карательной практики (вследствие малозначительности штрафов —
главного средства административного воздействия — координации этой деятельности
в масштабе страны не осуществлялось должным образом; наблюдаются шараханье в
правоприменительной практике, разнобой в ее осуществлении в различных регионах
и даже в пределах территории субъекта Российской Федерации); слабое знание
должностными лицами и гражданами законодательства об административных
правонарушениях (отсюда, например, следуют повсеместные нарушения 15-дневного
срока рассмотрения материала с момента его поступления); низкий авторитет
правоприменительных органов и уровень правовой культуры (это проявляется, в
частности, в недостаточном числе добровольного исполнения постановлений,
уклонении от исполнения).
При определении эффективности
административной ответственности за земельные и иные природоресурсные
правонарушения целесообразно выяснять два вопроса: во-первых, степень реального
применения ответственности и, во-вторых, состояние тенденции к изменению
количества и качества правонарушений.
Анализ и сопоставление данных о
числе проводимых проверок и выявленных правонарушений по годам и различным
субъектам Российской Федерации свидетельствуют о значительном разрыве в
большинстве случаев между проверками, выявленными нарушениями и наложенными
взысканиями, что наводит также на мысль о высокой латентности (неизвестности,
невыявляемости) земельных правонарушений.
Констатировать тенденцию динамики
административных правонарушений еще сложнее. В ряде мест их количество
увеличивается, в других — уменьшается, что нередко связывается с изменением
кадрового состава контроля, проверками вышестоящих органов. Надо иметь также в
виду, что фиксация и учет административных правонарушений (как и уголовных)
находятся в руках человека и таким образом испытывают влияние людей, желающих
приукрасить или отразить объективно положение вещей.
На состоянии борьбы с
административными правонарушениями заметно сказывается нравственная атмосфера
среди должностных лиц контрольных органов, многочисленные их реорганизации.
Нередко бытуют пессимистические настроения, желания получить больше прав по привлечению
к ответственности, получению, ношению и применению оружия, материальному
обеспечению; также не без оснований ставятся вопросы об усилении социальной и
правовой защиты работников проверяющих служб. Решение этих проблем будет
способствовать повышению эффективности административной ответственности .
.
