ТЕКСТЫ КНИГ ПРИНАДЛЕЖАТ ИХ АВТОРАМ И РАЗМЕЩЕНЫ ДЛЯ ОЗНАКОМЛЕНИЯ
Статья 11
.
Статья 11
1. Государственную власть в
Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное
Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской
Федерации, суды Российской Федерации.
2. Государственную власть в
субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы
государственной власти.
3. Разграничение предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется
настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении
предметов ведения и полномочий.
См. Положение о порядке работы по
разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий
федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. N 370
Комментарий к статье 11
Статья 11 по своему содержанию
(как и ст. 12) непосредственно примыкает к ст. 10, конкретизируя ее положение о
разделении властей в Российской Федерации прежде всего по вертикали (а в ч. 1 —
и по горизонтали, с перечислением федеральных органов государственной власти).
1. Часть 1 этой статьи содержит
перечень федеральных органов государственной власти. Но перечень этих органов
вместе с конституционно обобщенным определением их правовых статусов, состава,
полномочий и т.п. дан в гл. 4-7 Конституции Российской Федерации. Естественно
возникает вопрос: зачем понадобился этот перечень в ст. 11? Почему содержание
гл. 1 Конституции не ограничивается провозглашением принципа разделения
властей, как было предусмотрено проектом Конституции Российской Федерации,
подготовленным конституционной комиссией Съезда народных депутатов, а вместо
этого дается названный перечень органов федеральной власти, с неизбежностью
повторяемый в последующих главах Конституции?
Ответ на этот вопрос должен
учитывать по крайней мере следующие два обстоятельства. Во-первых, двукратное
приведение перечня федеральных органов государственной власти не является
простым повторением с юридической точки зрения. Сжатый перечень этих органов в
ст. 11, входящей в состав первой главы Конституции, закрепляющей основы
конституционного строя Российской Федерации, обладает гораздо большей
юридической силой, нежели содержание последующих глав Конституции. В силу ст.
16 Конституции основам конституционного строя, т.е. положениям ее первой главы,
не могут противоречить никакие другие положения Конституции. Таким образом,
установленный в ст. 11 перечень органов федеральной государственной власти
обязателен для последующих глав Конституции. Кроме того и в соответствии с этим
перечень этих органов в ст. 11, как и все содержание этой статьи и всей гл. 1,
не может быть пересмотрен Федеральным Собранием, а изменение этого перечня
возможно лишь путем особой процедуры принятия новой Конституции Российской
Федерации специально созываемым для этого Конституционным Собранием (ст. 135
Конституции). Что же касается положений гл. 4-7 и других, то поправки к ним
могут быть приняты в менее сложном порядке, предусмотренном для принятия
конституционного закона, и вступить в силу после их одобрения органами
законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации
(см. комментарий к ст. 136).
Во-вторых, необходимость придать
конституционному перечню федеральных органов государственной власти особую
юридическую защищенность вытекает не только из теоретических и политических
соображений (общественные противоречия, стремление отдельных политических сил
ликвидировать некоторые из органов государственной власти, например пост
Президента Российской Федерации, и т.п.), но также из практического опыта
последних лет. Призывы к созданию на всех уровнях государственной власти СССР
комитетов национального, народного и т.п. «спасения» и фактическое
создание в некоторых регионах таких антидемократических и
противоконституционных органов самозваной власти имели место в 1990-1991 гг. Августовский
путч 1991 г. сопровождался созданием неконституционных органов власти — так
называемого Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП), —
выступлениями от имени «советского руководства» и т.п. Во многом были
незаконны и изменения в системе государственных органов, производившиеся частью
народных депутатов Российской Федерации от имени их съезда в дни кризиса конца
сентября — начала октября 1993 г. Очевидно, что включение перечня федеральных
органов государственной власти в число основ конституционного строя Российской
Федерации во многом обусловлено стремлением предотвратить в будущем подобные
явления.
В перечне названо не просто
Федеральное Собрание, т.е. парламент России, но указаны названия составляющих
его двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Последовательность, в
которой перечислены эти органы (включая и палаты Федерального Собрания) и
которой соответствует последовательность изложения статей и упоминаний о них в
последующих главах Конституции, соответствует соотношению полномочий,
самостоятельно осуществляемых этими органами.
Есть и некоторое несовпадение в
содержании ст. 10, говорящей о разделении государственной власти в Российской
Федерации на три власти — законодательную, исполнительную и судебную, с одной
стороны, — и ч. 1 ст. 11, перечисляющей не три, а четыре звена в системе
федеральных органов государственной власти, с другой. В Конституции
законодательная власть (без упоминания этого термина) явно возложена на
Федеральное Собрание (в гл. 5), исполнительная власть прямо возложена на
Правительство (в ст. 110 гл. 6), судебная власть, названная в заглавии гл. 7,
возложена на суды; эта недостаточная точность и неодинаковость в изложении
распределения трех властей между соответствующими государственными органами
дополняется тем, что о месте органа, названного первым, — Президента Российской
Федерации — в системе разделения властей прямо ничего не сказано. Правильно
отмечается, что многие конституционные полномочия Президента России обычно
бывают присущи исполнительной власти (см.: Конституция Российской Федерации.
Комментарий. М., «ЮЛ», 1994, с. 98). Более того, в США, как
президентской республике, все полномочия главы государства охватываются
понятием исполнительной власти. Но в России исполнительную власть осуществляет
Правительство. В результате в России некоторые полномочия, типичные для
исполнительной власти и составляющие ее существенную часть, исключены из нее и
переданы Президенту как особому органу, что в условиях «полупрезидентской,
полупарламентской» республики сужает сферу парламентского контроля над
исполнительной властью; под этим контролем, принципиально ослабленным в такой
республике, остается лишь та большая часть исполнительной власти, которая
предоставлена Конституцией Правительству.
Ряд функций Президента Российской
Федерации, как и в других республиках этого типа (например, во Франции), ставят
его как бы над другими властями. В ч. 2 ст. 80 именно он провозглашен гарантом
Конституции, прав и свобод человека и гражданина, на него возложено принятие
мер по охране суверенитета России, ее независимости и государственной
целостности, хотя все это функции, исполняемые в пределах своей компетенции
также органами законодательной, исполнительной и судебной властей, кроме того,
согласно ст. 80, именно Президент России обеспечивает согласованное
функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Поэтому
Президент Российской Федерации назван первым в перечне этих федеральных
органов.
2. Часть 2 ст. 11 закрепляет
характерную для федерального устройства Российской Федерации самостоятельность
всех ее субъектов в конкретном определении системы их органов государственной
власти, их правомочий, порядка их формирования и их наименований.
Конституция Российской Федерации
устанавливает только некоторые общие правила, которым должны следовать субъекты
федерации. Они должны решать вопросы этого рода в соответствии с основами
конституционного строя Российской Федерации (гл. 1 Конституции) и общими
принципами организации законодательной и исполнительной власти, установленными
федеральным законом (п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 77).
3. Часть 3 комментируемой статьи
воспроизводит положения о разграничении предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5). Такое разграничение
является определяющим условием нормального функционирования органов
государственной власти разных уровней. При этом указываются правовые способы
этого разграничения: Конституция Российской Федерации, Федеративный и иные
договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.
Конституция Российской Федерации
играет решающую роль в рассматриваемой сфере. Во-первых, она очерчивает
предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов и формулирует общий принцип о том, что вне пределов
ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние обладают всей
полнотой государственной власти (см. комментарии к ст. 71-73); во-вторых,
предопределяет содержание и юридическую зависимость законов и иных правовых
актов, принимаемых в Российской Федерации, в том числе названных договоров, от
Конституции, которой они не должны противоречить (см. комментарии к ч. 2 ст. 4
и ч. 1 ст. 15).
Предметы ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти и органами государственной
власти субъектов федерации разграничиваются Федеративным договором, подписанным
31 марта 1992 г. Он объединяет три договора — Договор «О разграничении
предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной
власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе
Российской Федерации» (за исключением Республики Татарстан и Чеченской
Республики), Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами
власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской
Федерации», Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий
между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и
органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской
Федерации», а также два протокола к первому и второму из перечисленных
договоров, один из которых (ко второму договору) рассматривается как
неотъемлемая часть Федеративного договора.
Конституция Российской Федерации
с некоторыми изменениями инкорпорировала положения Федеративного договора в
части, касающейся разграничения предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов федерации, и, соответственно, договорные положения утратили свое
самостоятельное значение. Иные установления этого договора продолжают
действовать, но постольку, поскольку не противоречат Конституции; в случае
несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений
Федеративного договора (трех их видов, включая Протокол) действуют положения
Конституции Российской Федерации (см. комментарий к п. 1 раздела второго
«Заключительные и переходные положения»). Часть 1 ст. 5 Конституции
требует, чтобы положения Федеративного договора, отвечающие более высокому
демократическому стандарту, в равной мере распространялись на республики, края,
области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
Для субъектов федерации, не
присоединившихся к Федеративному договору или принятых в федерацию и вновь
образованных в ее составе, регулятором отношений по разграничению предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти по вертикали в
полном объеме выступает Конституция Российской Федерации и заключенные на ее
основе договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации.
Разграничение предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется
также с помощью договоров. Договор представляет собой юридический акт,
выработанный в результате согласованных усилий названных сторон, содержанием
которого являются их взаимные права и обязанности.
Конституция не предусматривает
каких-либо ограничений для заключения подобных договоров. Однако складывающаяся
практика свидетельствует, что в первую очередь они используются в тех случаях,
когда субъект федерации обладает определенной спецификой (например, для
Калининградской области, подписавшей договор, таковой является геополитическое
положение,
Краснодарского края —
курортно-санаторное дело, Республики Бурятия — наличие проблем, связанных с
охраной уникального озера Байкал и социально-экономическим развитием зоны
Байкало-Амурской магистрали, и т.д.). Назначение договора в том и состоит,
чтобы, отражая данную специфику, индивидуализировать государственно-правовой
статус субъекта федерации в системе федеративных отношений.
Договоры заключаются не между
субъектами Российской Федерации как частью федерации и Российской Федерацией
как целым, а между органами государственной власти — федеральными, и субъекта
федерации. Только три первых из них — Договор Российской Федерации и Республики
Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти Республики Татарстан» от 15 февраля 1994 г. (Российская газета, 17 февраля 1994 г.), Договор Российской Федерации и Кабардино-Балкарской
Республики «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики» от 1 июля
1994 г. (Российская газета, 29 февраля 1996 г.) и Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном
делегировании полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» от 3
августа 1994 г. (ВВАС РФ, 1994, N 11, с. 73-77) — по форме не вполне
согласуются с требованиями рассматриваемой части статьи, хотя по содержанию они
не выходят за рамки предметов ведения и полномочий соответствующих органов
государственной власти.
Иметь названный договор или нет —
вопрос, находящийся на усмотрении субъекта федерации, который, как правило, и
является инициатором его подписания.
Процедура заключения договоров и
требования, предъявляемые к ним, устанавливаются Положением о порядке работы по
разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными
органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 12
марта 1996 г. N 370 (Российская газета, 14 марта 1996 г.). Согласно этому Положению предварительное рассмотрение вопросов подготовки договоров, их
правового обеспечения осуществляет Комиссия при Президенте Российской Федерации
по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации. Статус Комиссии и ее состав определены Указом
Президента Российской Федерации от 20 июля 1994 г. N 1499 «Об образовании Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке
договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации» (СЗ РФ, 1994, N 13, ст. 1475).
При работе над проектами
договоров Комиссия исходит из следующих положений:
— принципы разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
устанавливаются федеральными законами;
— договором разграничиваются
полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной
власти конкретного субъекта Российской Федерации;
— договор не может устанавливать
либо изменять конституционный статус субъекта Российской Федерации;
— в договоре не допускается
изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и
предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, установленных соответственно ст. 71 и 72 Конституции Российской
Федерации;
— в договоре с органами
государственной власти субъекта Российской Федерации, не участвовавшего в
подписании Федеративного договора либо вновь образованного, может содержаться
полный перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъекта
Российской Федерации в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации;
— в договоре могут быть
определены предметы совместного ведения, обусловленные географическими,
экономическими, социальными, национальными и иными особенностями конкретного
субъекта Российской Федерации;
— после подписания договора могут
заключаться являющиеся его составными частями соглашения о разграничении
полномочий по конкретным предметам совместного ведения, установленным ст. 72
Конституции Российской Федерации и перечисленным в договоре, если эти
полномочия не установлены федеральным законом;
— не подлежат передаче полномочия
федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения
основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов
Российской Федерации, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей
территории Российской Федерации, а также иные полномочия, если их передача
ведет к нарушению территориальной целостности Российской Федерации,
верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей
территории Российской Федерации.
Подготовка проектов договоров
осуществляется в следующем порядке:
— проекты договора вносятся в
Комиссию высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, уполномоченным
конституцией (уставом) субъекта представлять его внутри страны;
— по поручению председателя
Комиссии федеральные органы исполнительной власти в 10-дневный срок обязаны
представить в Комиссию свои заключения и предложения по проектам договора;
— Комиссия представляет договор
Президенту Российской Федерации вместе со своим заключением;
— договор подписывает Президент
Российской Федерации и уполномоченное лицо субъекта Российской Федерации.
Устанавливается, что договоры
вступают в силу после их официального опубликования. Конституции и уставы
субъектов федерации, как правило, предусматривают ратификацию данных документов
соответствующим законодательным (представительным) органом (см., например: ст.
58 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия), ст. 86 Конституции
Республики Бурятия, ст. 42 Устава (Основного закона) Свердловской области).
Непосредственно в текстах
договоров фиксируются конкретные механизмы и гарантии их реализации. Так, в
Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти
Свердловской области от 12 января 1996 г. (Российская газета, 1 февраля 1996 г.) записано, что настоящий Договор или отдельные его положения не могут быть
отменены, изменены или дополнены в одностороннем порядке; подобное возможно
только по взаимному согласию сторон путем заключения нового договора (ст. 16);
если федеральными правовыми актами, действие которых распространяется на все
субъекты Российской Федерации, будут установлены права, льготы и преимущества
для субъектов Российской Федерации большие, чем установлены настоящим
Договором, то в отношении Свердловской области применяются положения указанных
федеральных правовых актов; в случае принятия федеральными органами
государственной власти в одностороннем порядке подзаконных федеральных правовых
актов, противоречащих настоящему Договору, подлежат применению нормы настоящего
Договора (ст. 7); споры и разногласия, возникающие при исполнении настоящего
Договора, разрешаются с использованием согласительных процедур; в случае
недостижения согласия спор выносится на рассмотрение Конституционного Суда
Российской Федерации в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 125 Конституции Российской
Федерации, а также Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного
Суда Российской Федерации в соответствии с их компетенцией (ст. 17).
В части 3 комментируемой статьи
не назван федеральный закон как правовой инструмент, обеспечивающий
разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.
Вместе с тем Конституция не исключает его использования в качестве средства,
детализирующего предметы ведения и полномочий названных органов государственной
власти. Косвенно данный вывод подтверждает упомянутый Указ Президента
Российской Федерации от 12 марта 1996 г. N 370, в котором обращается внимание
на то, что он принимается «в целях упорядочения и создания единых условий
подготовки проектов договоров и соглашений, а также законодательных и других
нормативных правовых актов о разграничении предметов ведения и полномочий между
федеральными органами государственной власти и органами государственной власти
субъектов Российской Федерации». В утвержденном этим Указом Положении
Комиссии, занимающейся подготовкой и правовым обеспечением договоров, в
качестве одной из задач называется «участие в разработке проектов
законодательных и других нормативных правовых актов о разграничении предметов
ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 3).
.
