2.3. Організація процесу управління в органах державної податкової служби

2.3. Організація процесу управління в органах державної податкової служби

2
0


2.3. Організація процесу управління в органах державної податкової служби


2.3.1. Аналітична робота в органах ДПС
Аналітична робота в органах ДПС України – це постійна дослідна діяльність (функція процесу управління), що охоплює своїм змістом широкий комплекс організаційних заходів і методичних прийомів для вивчення і оцінки інформації про стан дотримання податкового законодавства, результати практичної діяльності органів ДПС України з виконання поставлених перед ними завдань, а також про умови, у яких ці завдання виконуються.
Аналітична робота полягає:
– у вивченні закономірностей практично всіх процесів і явищ суспільного життя, що можуть тією чи іншою мірою вплинути на діяльність органів ДПС;
– у використанні здобутих відомостей і знань для забезпечення ефективної діяльності органів ДПС.
Аналітична робота є невід’ємною і найважливішою складовою управлінської діяльності, не епізодичним, короткочасним актом, що виконує спеціально призначений працівник, а функцією усіх ланок системи, що здійснюється постійно.
Значення аналітичної роботи в управлінській діяльності органів ДПС усіх рівнів визначається тим, що її результатом повинно бути не тільки виявлення основних проблем і недоліків системи, але й встановлення конкретних шляхів їх усунення на основі наявних та вишуканих можливостей.
Основними вимогами до аналітичної роботи є:
– достовірність, повнота, суттєвість, своєчасність, зрозумілість, нейтральність, співставимість результатів;
– системність і плановість;
– комплексне використання методів аналізу.
Перед аналітичною роботою ставиться основна мета:
– забезпечення безперервного спостереження за результатами службової діяльності;
– систематичне інформування органів влади й управління, керівництва ДПА України та на місцях, а також ДПІ про фактичний стан дотримання податкового законодавства і завдання органів ДПС України щодо посилення контролю за його виконанням, особливо у частині надходження доходів до бюджету;
– своєчасне застосування заходів щодо посилення боротьби з порушенням податкового законодавства (щоденне реагування);
– підвищення якісного рівня боротьби з порушенням податкового законодавства шляхом своєчасного і цілеспрямованого прийняття управлінських рішень на рівні керівництва ДПА та інших органів ДПС, їх служб та підрозділів на місцях;
– підготовка змістовних матеріалів та пропозицій, на підставі яких можливе прийняття ефективних законодавчих актів з боку владних структур.
Із вищезгаданого можна зробити висновок, що провідне місце в аналітичній роботі органів ДПС посідає аналіз і оцінка факторів зовнішнього та внутрішнього середовища органів ДПС України, які визначають основні умови їх функціонування.
Під зовнішнім середовищем розуміють об’єктивно існуючі умови, в яких діє податкова служба. Це, по-перше, соціально-економічні, політичні, демографічні, територіальні та інші фактори, що впливають на стан дотримання податкового законодавства, форми і методи боротьби з його порушенням, по-друге – власне порушення податкового законодавства.
Внутрішнє середовище – це сам орган ДПС, до якого входять дві складові: сили та засоби органу ДПС і результати його діяльності.
Під час оцінки зовнішнього та внутрішнього середовища одночасно вивчається комплекс питань, пов’язаних з функціонуванням органу ДПС. Проте часто доводиться аналізувати питання, розв’язання яких без попереднього дослідження не можливе. Таким чином, існує два напрями діяльності щодо аналізу й оцінки зовнішнього та внутрішнього середовища – комплексний (загальний) та вибірковий (частковий) аналіз.
Комплексний аналіз передбачає дослідження всього комплексу причин та умов, які впливають або можуть впливати на конкретний об’єкт або явище, а також методів і шляхів ефективного впливу на нього.
Вибірковий аналіз полягає у дослідженні окремих проблем контролю за дотриманням податкового законодавства та діяльності органів ДПС України. Проте поняття вибірковості дещо умовне і означає його відношення до комплексного аналізу. Тут треба мати на увазі, що дослідження окремої, вибіркової проблеми теж носить, певною мірою, комплексний характер з точки зору вивчення всього спектра причин та умов, які можуть впливати на дане явище.
Такі проблеми найчастіше виявляються у ході комплексного аналізу або формулюються суб’єктами управління більш високого рівня, а нерідко виникають у ході повсякденної діяльності.
Прикладом вибіркового аналізу у масштабі держави може бути вивчення ситуацій, що виникають у зв’язку з несплатою окремих видів податків або появою та зникненням фірм-одноденок.
Залежно від періоду дослідження (аналізу) виділяють 4 види аналізу:
– за минулий період (більше року), що проводиться з метою вивчення тенденцій у результатах діяльності податкових органів та тенденцій щодо дотримання податкового законодавства факторів, що їх обумовлюють для одержання прогностичних висновків про можливі зміни цих тенденцій, опрацювання перспективних заходів щодо удосконалення діяльності органів ДПС України та їх служб, а також посилення контролю за дотриманням податкового законодавства;
– за звітний період (квартал, півріччя, 9 місяців, рік), протягом якого у сфері діяльності оцінюється повний обсяг інформації про діяльність органів ДПС України, про своєчасність і повноту надходжень платежів до бюджету, про наслідки заходів, що вживались податковою службою для забезпечення дотримання податкового законодавства з урахуванням факторів, здатних впливати на це з того чи іншого боку. Висновки аналізу складають основу для планування роботи.
Залежно від періодичності проведення аналіз розподіляють на три види:
– поточний (безперервний) аналіз обстановки на основі оцінки добової, тижневої (декадної) та місячної інформації. Служить потребам оперативного керівництва органом з метою своєчасного внесення корективів у плани роботи та цілеспрямованого вжиття відповідних заходів;
– періодичний аналіз, який проводиться на основі оцінки інформації про хід виконання певної програми, завдання після завершення конкретних їх етапів;
– позачерговий аналіз здійснюється у випадку виникнення надзвичайних обставин, передбачити які заздалегідь було неможливо (різка зміна економічних або політичних умов, виявлення значних порушень податкового законодавства, стихійне лихо тощо).
Ефективність будь-якого аналізу прямо залежить від вміння працювати з інформацією. Суб’єкт аналізу повинен вміти та мати можливість користуватись усіма доступними джерелами інформації і забезпечувати своєчасне та оптимальне їх використання у ході аналізу.
Уся необхідна для проведення інформація може бути поділена (умовно) на:
– внутрішню, що формується безпосередньо в податковому органі: це дані про обсяг надходжень від сплати податків та інших обов’язкових платежів, відстрочки платежів, втрати бюджету внаслідок отриманих платниками податків пільг в оподаткуванні, а також про ухилення від сплати, відомості про результати перевірок, включаючи документальні, та заходів щодо стягнення податкового боргу, інформація про результати діяльності всіх служб органу ДПС;
– зовнішню, що виникає поза податковим органом, тому збір її організовується органом ДПС різними каналами: через телефон, факс, радіозв’язок, пошту, спілкування з платниками податків. Великий обсяг інформації йде від засобів масової інформації, ділових паперів, що надходять з установ, організацій та підприємств, правоохоронних і митних органів та банківських установ.
Значна частина інформації подається у вигляді статистичних даних. Статистичний аналіз використовується переважно на рівні ДПА.
Аналітична робота у податковій службі здійснюється всіма підрозділами всіх рівнів у межах компетенції.
Як складова частина управлінської діяльності аналітична робота притаманна кожному органу, кожному структурному підрозділу й співробітнику, але найбільш характерна вона для спеціалізованих підрозділів ДПА України (Головне управління економічного аналізу та планування податкових надходжень, Головне управління звітності і статистики, Головний інформаційно-обчислювальний центр), а також для місцевих ДПА (управління (відділи) економічного аналізу та прогнозування податкових надходжень, відділи обліку та звітності тощо).
Конкретне аналітичне дослідження передбачає такі етапи:
1. Визначення мети аналітичної роботи.
2. Вибір об’єктів і складання плану (програми) дослідження (перелік питань, які вивчаються).
3. Вибір (розробка) методики дослідження.
4. Складання плану організаційних питань.
5. Перевірка методики дослідження.
6. Збирання матеріалу.
7. Аналіз зібраного матеріалу, його узагальнення, формулювання висновків.
8. Перевірка висновків, їх аналіз на практиці.
9. Підготовка пропозицій за результатами аналізу.
З урахуванням практики суб’єкт управління насамперед оцінює проблеми. На цій основі вивчаються цілі та завдання дослідження, висуваються гіпотези.
При складанні програми з’ясовується приблизний обсяг майбутньої роботи, питання, які повинні бути вивчені, а також термін аналізу.
Методика дослідження повинна давати уявлення про те, як вивчається кожне питання плану, яку інформацію та методи для обробки інформації необхідно використати, де і якими способами її можна здобути. Визначаються джерела інформації (оперативна, статистична, бухгалтерська та податкова звітність, акти та довідки перевірок, анкети, опитувальні листи, нормативно-правові документи тощо).
План організаційних питань призначений для упорядкування вирішення питань, пов’язаних з аналітичною роботою. Зокрема, на виконання плану наводиться розрахунок сил та засобів, що здійснюється на основі приблизного обсягу майбутньої роботи (хто, якими силами та засобами проводить аналіз); послідовність і тривалість операцій; склад і функції учасників вивчення.
Якщо для проведення аналізу розробляються додаткові документи (анкети, опитувальні листи тощо), вони обов’язково перевіряються. Для цього може бути проведене експериментальне випробування, під час якого уточнюється та удосконалюється вибрана методика збирання та аналізу інформації.
Збір інформації для проведення аналітичної роботи здійснюється із застосуванням основних методів (вивчення документів, опитування, спостереження, експерименту).
1. Вивчення документів – підбір і аналіз текстів з тематики аналізу, вивчення нормативних актів, звітної документації, довідок, поточного листування, матеріалів конкретних справ, заяв, пропозицій громадян, публікацій у пресі.
2. Опитування проводиться, як правило, у вигляді анкетування та інтерв’ювання.
Анкетування дозволяє охопити більшу кількість одиниць інформації та об’єктивно її вибрати із застосуванням методів математичної статистики.
Інтерв’ювання передбачає вивчення меншої кількості одиниць спостереження. Існує два основних види інтерв’ю: вільне (неформалізоване) і стандартизоване (формалізоване) опитування. Перше з них припускає зміну кількості та змісту запитань залежно від конкретної ситуації; друге чітко обмежене сформульованими запитаннями.
Спостереження використовується практично у кожному аналізі шляхом ознайомлення зі станом справ на місцях, вивчення оперативної обстановки, узагальнення досвіду роботи та розв’язання інших завдань. Часто здійснюється методом вибіркового обстеження досліджуваної сукупності об’єктів. У цьому разі особливого значення набуває правильне визначення репрезентативного обсягу вибірки, тобто кількості об’єктів, що підлягають вивченню з метою забезпечення певного рівня достовірності із заданою ймовірністю. Але сама кількість об’єктів не гарантує репрезентативності, якщо вибірка не буде за структурою представляти модель генеральної сукупності.
За результатами аналізу зібраної інформації, як правило, складається узагальнюючий документ, в якому формулюються висновки. Однак їх використовувати одразу ж, без перевірки на практиці ризиковано.
Об’єктивних кількісних показників оцінки аналітичної роботи не існує. Показником її ефективності є підготовка професійно компетентних, законних та актуальних управлінських рішень, спрямованих на усунення помилок, недоробок, розв’язання суттєвих проблем, підвищення результативності дій податкової служби.
Основним результатом аналітичної роботи є підготовка комплексних аналізів діяльності органів ДПС України у межах їх компетенції, до підготовки яких залучаються практично всі підрозділи. За своїм змістом він може мати такі розділи.
1. Статистика суб’єктів підприємницької діяльності, з них – платників податків.
2. Надходження податків і зборів:
– обсяги (загальні з них до державного та місцевих бюджетів), структура, динаміка, тенденції;
– втрати бюджету за отриманими платниками пільгами в оподаткуванні (загальна кількість платників, сума отриманих пільг, структура пільг (у платежах за землю, податку з власників транспортних засобів, місцевих податках, податку на прибуток, ПДВ тощо), динаміка, питома вага окремих пільг у загальній кількості;
– співвідношення надходжень і втрат;
3. Заборгованість за платежами до бюджету:
– загальна сума податкового боргу;
– структура та динаміка податкового боргу за видами платежів та адміністративними одиницями;
– стан погашення податкового боргу всього, у тому числі за рахунок заліків;
– причини утворення податкового боргу;
4. Заходи податкових органів щодо стягнення несплачених своєчасно платежів (стягнуто безспірно з платника, списано податкового боргу, несплаченого банкрутом за вироком суду, передано справи арбітражним судам, надходження коштів за рахунок продажу майна банкрутів) та вилучення готівки у боржників;
5. Контрольна робота органів ДПС:
– обсяг комплексних перевірок підприємств, установ та організацій, у т.ч. з виявленими порушеннями податкового законодавства;
– обсяг тематичних перевірок, у т. ч. з виявленими порушеннями законодавства;
– обсяг перевірок громадян-підприємців;
– обсяг та структура донарахувань за результатами контрольних заходів;
– обсяг застосування фінансових санкцій (пені, штрафи тощо): нараховано, у т. ч. із загального обсягу тих, які фактично надійшли до бюджету;
– обсяг донарахувань на одного спеціаліста;
– питома вага донарахувань у фактичному надходженні коштів до бюджету.
6. Розгляд ДПА скарг, звернень, апеляцій платників податків:
– обсяг скарг та апеляцій, де оскаржені рішення ДПА про зупинення операцій на рахунках, про стягнення невнесених у строк платежів, про штрафні санкції, постанови про накладення адміністративних стягнень, конфіскацію товарів тощо;
– обсяг рішень, скасованих у результаті розгляду скарг та апеляцій, їх питома вага у загальному обсязі;
– кількість зареєстрованих та ліквідованих свідоцтв фізичних осіб-платників ПДВ;
– кількість присвоєних ідентифікаційних номерів.
Крім того, підрозділи ДПА можуть здійснювати підготовку таких аналітичних документів:
– довідок про виконання конкретних завдань (у встановлені терміни або щоденно, щотижня, щодекади, щомісяця тощо) та про надзвичайні події;
– прогнозу результатів діяльності, зокрема надходжень станом на певну дату;
– довідок про стан роботи конкретних управлінь, відділів, служб або за встановленим напрямом діяльності (організаційна, кадрова, фінансова діяльність тощо),
– довідок про стан відомчого контролю;
– довідок про стан взаємодії з іншими службами та правоохоронними органами.

2.3.2. Система управлінських рішень в органах ДПС України
Щодо управлінської діяльності органів ДПС, управлінське рішення – це рішення відповідного керівника, засноване на законах та підзаконних актах, аналізі та оцінці оперативної обстановки, яке містить постановку цілі (мети), обґрунтування засобів їх здійснення, та прийняте в установленому порядку, що забезпечує організаційну стабільність та вдосконалення діяльності органів для виконання завдань ДПС України відповідно до чинного законодавства.
Управлінське рішення завжди пов’язане з визначенням мети. Тому цілі конкретних управлінських рішень органів ДПС України повинні розглядатись у контексті цілей загальнодержавної політики у сфері дотримання податкового законодавства, оскільки ДПА та ДПІ призначені забезпечувати втілення у життя цієї політики.
Управлінські рішення органів ДПС слід розглядати як засіб втілення в життя директивних установок у сфері контролю за дотриманням податкового законодавства, з одного боку, та як засіб організації діяльності цих органів, а також їх підрозділів з метою реалізації цих установок – з іншого. Одночасно ці рішення повинні забезпечувати організаційну стабільність та розвиток системи органів ДПС.
Теорія і практика управління накопили доволі багатий арсенал методів підготовки управлінських рішень. Насамперед, це методи аналізу, моделювання, вимірів, розрахунків, експертних оцінок, соціологічних досліджень і ряд інших. Для керівників та інших працівників органів ДПС, які беруть участь у розробці управлінських рішень, важливим положенням є системне бачення управлінських рішень. Це дає змогу оцінювати пріоритети в умовах конкретної ситуації вже на початкових стадіях розробки рішення, відшукувати не тільки проблеми, а й засоби їх розв’язання, тобто діяти цілеспрямовано, забезпечувати послідовність і наступність рішень, ритмічність і планомірність процесу їх розробки та прийняття, дозволяє розглядати кожне з них як ланку у загальному ланцюгу постановки і реалізації цілей діяльності органів ДПС.
Це може бути досягнуто лише при використання системного підходу як методологічної бази розробки управлінських рішень органу ДПС. Суть його полягає у наявності:
– ясного бачення мети дослідження: у кожному управлінському рішенні повинен чітко простежуватись зв’язок між метою управління, ситуацією та проблемою, що виникла;
– повної і цінної інформації, яка використовується для вироблення та реалізації рішення;
– повного розкриття якісних та кількісних аспектів з конкретизацією його певних сторін. Залежно від характеру управлінських рішень можливий акцент на тій чи іншій стороні рішення;
– оцінки результатів здійснення та ефективності рішення;
– ретельного аналізу проблемної ситуації, конкретних умов та існуючих можливостей розробки і реалізації рішення;
– чітких вказівок у рішенні про порядок дій, виконавців, терміни та порядок контролю за виконанням даного рішення;
– обліку та оцінки можливих наслідків здійснення управлінських рішень, у т. ч. і негативних у суміжних сферах керованої системи.
Складність і різноманітність завдань та функцій зумовлює необхідність прийняття безлічі управлінських рішень. Чим більше завдань доводиться розробляти й виконувати одночасно, тим більшою є потреба виконувати їх у взаємній погодженості.
Уся сукупність управлінських рішень, що приймаються та виконуються, створює систему управлінських рішень, тобто всі рішення, що приймаються, повинні розглядатись у єдиному комплексі. Комплексність у даному випадку означає єдність головної мети у сфері боротьби з порушеннями у сфері оподаткування, забезпечення дотримання податкового законодавства, а також пов’язаних з цим основних напрямів діяльності, форм та методів їх реалізації, закономірностями організації і функціонування органів ДПС. У цьому комплексі повинні бути поєднані організаційні, правові, тактичні, методичні та інші аспекти діяльності органів ДПС.
В умовах дії різнохарактерних управлінських рішень великого практичного та гносеологічного значення набуває їх класифікація, яка дає можливість виділити основні види рішень, описати та упорядкувати їх комплекс, забезпечити швидкість пошуку і прийняття нових рішень з урахуванням діючих, а також контроль за їх виконанням, виключити повторне (дублююче) прийняття рішення з одних і тих же питань, удосконалити потоки документації та визначити шляхи усунення недоробок і прорахунків у частині прийняття та виконання рішень.
Класифікація управлінських рішень здійснюється за наступними ознаками.
1. За цільовим призначенням:
– стратегічні (концептуальні) – плани роботи на рік і більше, установчі накази про завдання органів ДПС на наступний рік, концепції розвитку, програми (комплексні, цільові) удосконалення діяльності органів ДПС у частині окремих проблем боротьби з ухиленням від сплати податків та інших обов’язкових платежів;
– тактичні (ситуаційні) – накази, вказівки, рішення колегії або оперативної наради, а також плани, що складаються у процесі управління. Такі управлінські рішення призначені стабілізувати діяльність органів ДПС та їх підрозділів шляхом своєчасного внесення коректив у роботу та усунення відхилень від стратегічних рішень.
2. За масштабами впливу:
– загальні (комплексні) – управлінські рішення, що стосуються всієї або значної частини системи управління;
– часткові (локальні) – управлінські рішення, що стосуються окремих завдань, підрозділів служб та напрямів роботи.
3. За глибиною впливу:
– багаторівневі – управлінські рішення, які стосуються всіх рівнів системи або однієї служби на всіх рівнях системи (ДПА України; ДПА АР Крим, областей, міст Києва і Севастополя; ДПІ);
– однорівневі – управлінські рішення, що стосуються одного рівня системи повністю (наприклад, усіх ДПІ) або одного чи декількох структурних підрозділів, служб одного рівня, тобто у межах конкретної податкової адміністрації або інспекції.
4. За спрямованістю впливу:
– зовнішні – управлінські рішення, спрямовані на реалізацію основних функцій системи, тобто тих, заради яких і створена система. Вони забезпечують координацію і взаємодію податкової служби з іншими органами державного управління, а також з іншими підприємствами, організаціями та установами;
– внутрішні – управлінські рішення, які призначені для забезпечення внутрішньої організаційної роботи в системі податкової служби, спрямованої на належну структуризацію системи, на оптимальну організацію процесу її функціонування, поліпшення планування, контролю, підготовки кадрів, ресурсного та іншого забезпечення.
5. За способом прийняття:
– одноособові – управлінські рішення, що приймаються конкретною посадовою особою (керівником податкового органу, його структурного підрозділу тощо);
– колективні – управлінські рішення, що приймаються колективно. Разом з тим, масштаби таких рішень у органах ДПС певною мірою обмежені. Можуть використовуватись переважно у навчальних закладах, громадських організаціях тощо;
– колегіальні (приймаються спеціально уповноваженими органами – колегіями державних податкових адміністрацій).
6. За юридичними властивостями:
– нормативні – управлінські рішення, що нормативно закріплюють основи організації та діяльності органів ДПС і тим самим забезпечують їх організаційну сталість (положення про органи ДПС і їх структурні підрозділи, що закріплюють завдання, функції, структуру, а також правовий статус керівників). Такі рішення розраховані на багатократне, тривале використання;
– індивідуальні – управлінські рішення, що мають одноразове призначення і після виконання припиняють свою дію (накази про призначення на посаду та звільнення з неї, про присвоєння спеціального звання працівникові податкової служби тощо).
7. За джерелами виникнення:
– рішення на виконання розпоряджень органів більш високого рівня – управлінські рішення на виконання директивних вказівок центральних і місцевих органів влади, на виконання вимог наказів, вказівок та інших рішень ДПА України тощо;
– ініціативні – управлінські рішення, що приймаються з власної ініціативи органу ДПС, його структурного підрозділу тощо на основі виявлених проблем, виходячи з характеру обстановки та виникаючих завдань. З числа ініціативних рішень виділяють додатково так звані ситуаційні – управлінські рішення оперативного реагування на швидкі зміни обставин через непередбачені події або факти.
8. За способом фіксації: усні та письмові.
9. За можливостями використання:
– багаторазові (типові) – управлінські рішення, дія яких розрахована на час до їх відміни або на конкретний термін (накази, розпорядження, інструкції, дія яких припиняється у разі відміни або у зв’язку із закінченням точно встановленого терміну використання);
– одноразові – управлінські рішення, що розраховані для конкретної ситуації (наприклад, індивідуальні), після реалізації якої вони припиняють свою дію (накази, розпорядження щодо зарахування або звільнення з посади, матеріального стимулювання тощо).
10. За ознакою початку або кінця завдання:
– вихідні (початкові) – управлінські рішення, що означають необхідність проведення процесу чи виконання якихось завдань (проведення перевірок щодо дотримання податкового законодавства, доведення планових та спеціальних завдань до підпорядкованих органів тощо);
– підсумкові – управлінські рішення, що розглядають наслідки виконання завдання (накази про результати роботи податкового органу або його структурного підрозділу за квартал, півріччя, рік, а також про виконання планів, програм тощо).
11. За часом дії (тривалістю):
– короткострокові – управлінські рішення, термін виконання яких не перевищує місяць;
– довгострокові – управлінські рішення, термін виконання яких більше місяця.
Перерахований перелік управлінських рішень в органах ДПС не є вичерпним, не всі вони однаковою мірою використовуються на практиці. Проте така класифікація потрібна в першу чергу для того, щоб краще зрозуміти саму природу управлінських рішень.
Умови ефективності управлінських рішень. Як показує практика, не всі рішення однаково успішно виконуються. На хід виконання їх впливає ряд факторів:
1. Наукова обґрунтованість рішення – рішення повинно базуватись на всебічному пізнанні причинно-наслідкових зв’язків соціально-правової сфери життя і діяльності органу ДПС, на матеріалах ретельного аналізу оперативної обстановки. Іншими словами, воно повинне передбачати, враховувати і прогнозувати перебіг подій, наслідки та результати.
2. Належне інформаційне забезпечення дає можливість обґрунтувати мету, шляхи та засоби її досягнення, оперативно регулювати процес реалізації рішення. Рішення буде результативним, якщо процес його підготовки, прийняття та виконання забезпечується необхідним обсягом інформації.
3. Законність – відповідність не тільки букві закону, а й духу законодавства, це відповідність державним та відомчим нормативним актам, наказам, нормативам, інструкціям.
4. Повноважність та владність – суб’єкт управління, що приймає управлінське рішення, повинен бути наділений певним обсягом повноважень. Дотримання даної вимоги надає рішенню сили, здатної впливати на суб’єкт управління і застосовувати примус у вигляді санкцій.
5. Компетентність – управлінське рішення повинне прийматись органом, що має таке право. Різко знижується компетентність, коли певним органом підмінюються функції нижчих, особливо підпорядкованих йому органів.
6. Своєчасність та актуальність – управлінські рішення повинні бути прийняті для розв’язання найбільш важливих проблем в оптимальні для цього терміни.
7. Гнучкість – співвідношення управлінського рішення із суб’єктивними особливостями виконавців та особливостями умов, за яких управлінське рішення буде реалізовуватись. Ефективним є управлінське рішення, що залишає простір для виявлення ініціативи.
8. Розв’язання проблеми повністю або на тривалий термін – повторні рішення з одного і того ж питання потребують великих затрат часу, енергії, сил і одночасно послаблюють виконавську дисципліну працівників ДПС.
9. Адаптація управлінського рішення до виконавського рівня – управлінське рішення повинно бути реальним, посильним, збалансованим, оскільки у протилежному випадку підривається віра виконавців у власні можливості, падає ініціатива та активність, проте, з іншого боку, явно полегшені завдання розслаблюють співробітників.
10. Наступність і несуперечливість – управлінське рішення повинно бути логічним продовженням прийнятих раніше стратегічних рішень.
11. Виконавська дисципліна управлінського персоналу – юридична відповідальність працівників за ретельність або неналежне виконання обов’язків, а також неприйняття необхідних управлінських рішень на своєму рівні та у межах своєї компетенції.
12. Суспільна мотивація та інтереси справи – співробітники мають знати, якими мотивами керувався керівник, приймаючи управлінське рішення, і які цілі будуть досягнуті в результаті його виконання.
Відомчі нормативні акти – основа системи управлінських рішень. У загальному вигляді систему управлінських рішень в органах ДПС можна представити як таку, що складається з планів та відомчих нормативних актів. Оскільки планування буде розглядатися дещо пізніше, зупинимося на відомчих нормативних актах (організаційно-розпорядчих документах).
До складу організаційно-розпорядчих документів входять:
– нормативні – наказ, розпорядження, положення, інструкція, настанова, статут, правила, директива, інструктивний лист;
– ненормативні – вказівка, посадова інструкція, припис, протокол (рішення) оперативної наради, резолюція.
Наказ – нормативний акт, що видається на всіх рівнях системи органів ДПС. Визначає завдання органів, поширює або обмежує права та обов’язки посадових осіб, скасовує, доповнює або відміняє у межах компетенції діючі нормативні акти в усіх аспектах організаторської та предметної діяльності органів та підрозділів ДПС.
Основними елементами наказу є: найменування акта та органу ДПС, щодо якого він видається, місце і дата видання, номер, назва, текст наказу з додатками, підпис керівника.
Текст наказу складається, як правило, з констатуючої та розпорядчої (наказової) частин.
Констатуюча частина містить причини та обставини, що зумовили видання наказу, оцінку стану справ, мету наказу. Викладається стисло і, як правило, порушує ті питання, щодо яких будуть дані приписи у наказовій частині. Якщо підставою для наказу є законодавчий або нормативний акт, виданий органом управління вищого рівня, то у констатуючій частині зазначається його вид, дата, номер, заголовок і коротко передається зміст тієї його частини, що безпосередньо стосується даного органу управління.
Основною частиною є наказова, яка містить суть наказу. Розпочинається словом “наказую” і містить конкретні приписи про те, що повинно бути виконано, перераховуються заходи для виконання певних завдань, виконавці, їх права та обов’язки, форми й методи роботи, строки виконання тощо.
Кожний припис оформлюється окремим пунктом. Якщо одній особі дається кілька приписів, то вони об’єднуються в один пункт, який може бути розділений на підпункти.
У останньому пункті зазначається посадова особа, на яку покладається контроль за виконанням наказу.
Накази, пов’язані з призначенням або звільненням з посади, присвоєнням звань, заохоченням тощо, не мають нормативного характеру.
Розпорядження – нормативний акт, який регламентує порядок організації та виконання управлінських рішень, здійснення визначеного переліку заходів конкретними виконавцями у встановлені терміни (про організацію підвищення кваліфікації, про порядок проведення семінарів, про порядок використання матеріально-технічних засобів тощо).
Положення – нормативний акт, що регламентує правовий статус (компетенцію, права, обов’язки, відповідальність) органів та підрозділів ДПС, їх структурних ланок.
Текст положення складається з розділів, що розбиваються на пункти і підпункти: загальні положення, завдання, функції, права, відповідальність, критерії оцінки діяльності, статус керівника.
Інструкція – нормативний документ, що регламентує порядок, способи та методи здійснення управлінської та службової діяльності органів ДПС, а також виконання рішень органів управління вищого рівня.
Інструкція не має констатуючої частини, весь її текст, що викладається у формі статей (пунктів), має резолютивний (наказовий) характер. Найчастіше фігурують слова типу “повинен”, “слід”, “необхідно”, “забороняється”, “не допускається”.
Інструктивний лист – нормативний документ, що регламентує та деталізує порядок, способи та методи здійснення окремих питань управлінської та службової діяльності органів ДПС, а також виконання рішень органів управління вищого рівня (деталізація порядку проведення документальних перевірок платників податків, уточнення порядку нарахування та стягнення штрафних санкцій, застосування заходів адміністративного впливу до громадян, винних у порушеннях податкового законодавства тощо).
Настанова – кодифікований нормативний акт, що поєднує у собі норми положення та інструкції, тобто регламентуючий і правовий статус органу (підрозділу) ДПС України, а також порядок, методи, способи діяльності.
Статут – нормативно-правовий документ, що регламентує організацію і діяльність юридичних осіб, організацій, підприємств тощо (Статут Академії ДПС України, Статут внутрішньої служби органів міліції тощо).
Правила – нормативно-правовий документ, що регламентує порядок здійснення певних операцій або дій (Правила прийому до вищих навчальних закладів, Правила застосування Закону України “Про оподаткування прибутку підприємств” тощо).

2.3.3. Прогнозування та планування в органах ДПС України
2.3.3.1. Прогнозування в органах ДПС України
Ефективність управління у будь-якій сфері значною мірою визначається обґрунтованістю прогнозів майбутньої діяльності та її результатів.
Прогноз (походить від грецького prognosis) – передбачення, передрікання. Ще зовсім недавно прогнозування було справою вузького кола фахівців і знаходило застосування при виконанні обмеженого кола завдань, переважно природничих та наукових. Однак за короткий час прогноз набув значного поширення, оскільки дає можливість завчасно підготуватись до подій, передбачити можливі результати й наслідки управлінського рішення тощо.
Таким чином, прогнозування – це визначення ймовірних шляхів та результатів майбутнього розвитку явищ і процесів, оцінка показників, що характеризують дані явища та процеси для віддаленого майбутнього.
Прогнозування і планування – різні, але взаємопов’язані етапи єдиного процесу опрацювання управлінського рішення. Вони відрізняються відношенням до інформації про майбутнє. Іншими словами, якщо прогноз – це інформація для обдумування та визначення можливих шляхів розвитку, то план – пряме керівництво до дії. При цьому важливо, щоб прогнозування було цілеспрямованим, оскільки його результати мають використовуватись під час виконання конкретних завдань управління, а позиції плану – ґрунтуватись не тільки на аналізі ретроспективної інформації, але й підкріплюватись відповідними прогнозними даними.
На сьогоднішній день розробляється значна кількість прогнозів за різними критеріями.
1. За метою, заради якої прогнози розробляються, прогнозування можна розподілити на два типи:
– пошукове прогнозування – визначення можливого стану об’єкта у майбутньому. При такому прогнозуванні здійснюється умовне перенесення у майбутнє тенденцій розвитку об’єкта:
а) з припущенням, що протягом прогнозованого періоду не станеться ніяких подій, які могли б різко змінити ці тенденції;
б) з урахуванням факторів, що можуть змінити тенденції розвитку об’єкта (зміни загальної політичної або економічної ситуації, введення в дію нових нормативно-правових актів або внесення змін і доповнень до існуючих тощо);
– нормативне прогнозування – визначення шляхів і строків досягнення станів об’єкта, які відповідають на запитання про шляхи досягнення бажаного стану. Базується на основі заздалегідь заданих норм, ідеалів, цілей.
2. За об’єктом дослідження: природознавчі, науково-технічні та соціально-економічні.
3. З точки зору періоду прогнозування:
– короткостроковий прогноз (до 1 року)
– середньостроковий прогноз (1–5 років)
– довгостроковий прогноз (більше 5 років).
Тут необхідно зауважити, що прогноз можливий лише у певних часових межах, тобто поки діють характерні для даної якості закони, правила, норми тощо.
Прогнозування ускладнюється, а інколи і унеможливлюється в період зміни соціально-економічних систем, що збільшує невизначеність розвитку прогнозованої системи: найменший несприятливий фактор може стати вирішальним для подальшого її розвитку.
Усі названі види прогнозування можуть бути використані органами ДПС, проте найбільш актуальним для неї буде проведення соціально-економічного прогнозування, зокрема, економічного та юридичного:
– прогнозування впливу на об’єкт прийнятих нормативно-правових рішень або їх проектів;
– прогнозування обсягу надходжень до бюджетів усіх рівнів внаслідок сплати податків та обов’язкових платежів;
– прогнозування можливого податкового боргу та шляхів його скорочення;
– прогнозування обсягів окремих порушень податкового законодавства;
– прогнозування розвитку змін функцій та організаційної структури органів ДПС;
– прогнозування розвитку ресурсного забезпечення системи органів ДПС (кадрове, інформаційне, матеріальне, технічне, фінансове тощо).
Прогнозування має свій механізм та технологію. Механізм прогнозування складається з функцій, принципів та методів.
Основними функціями прогнозування є:
– орієнтовна – виявляється у визначенні органом управління реалістичних напрямів діяльності та вибірковому підході до інформації, що надходить. Використовується переважно та інформація, що дає найбільш повне уявлення про прогнозований об’єкт;
– нормативна функція – полягає у тому, що прогноз завжди містить певні показники та норми, які не тільки допомагають реалізовувати прогностичну модель, а й захищають орган управління від виявів суб’єктивізму.
Наступним важливим елементом механізму прогнозування є принцип прогнозування (системності, узгодженості, варіантності, безперервності, верифікації та рентабельності):
– системність характеризує процес прогнозу як складну систему взаємопов’язаних операцій у логічній послідовності;
– узгодженість означає необхідність узгодження пошукових та нормативних прогнозів, що забезпечує опис та реалізацію прогностичних моделей;
– варіантність означає, що всі варіанти прогнозів розробляються, виходячи з особливостей прогнозного фону;
– безперервність означає постійне коригування прогнозів у міру надходження інформації, яка містить нові дані про об’єкт прогнозування;
– верифікація передбачає перевірку істинності прогнозів дослідним шляхом з метою переконання у їх достовірності та обґрунтованості;
– рентабельність вимагає перевищення економічного ефекту від використання прогнозу над витратами на його розробку.
У технологічному плані принципи тісно пов’язані з методами прогнозування, які виступають способами їх реалізації. Кількість методів, які застосовуються у прогнозуванні, достатньо велика – близько 200.
Найчастіше вони поділяються на інтуїтивні та формалізовані:
– методи експертних оцінок (інтуїтивні) застосовуються, як правило, у випадках, коли немає можливості використовувати більш точні, засновані на математичних розрахунках методи, та у випадку, коли об’єкт прогнозування дуже простий або дуже складний і його прогностичний стан та поведінку можна визначити інтуїтивним шляхом з певною долею ймовірності (інтерв’ю, анкетування, “мізкові атаки” тощо).
– формалізовані методи належать до класу спеціальних методів і мають, як правило, математичне обґрунтування та базуються на використанні формалізованої інформації про об’єкт, найчастіше статистичної, з використанням складних програмних продуктів.
Дані методи переважно й використовуються у системі ДПС.

Характеристика методів прогнозування, що можуть застосовуватись в органах ДПС
Метод статистичного прогнозування. Суть його полягає у створенні математичної моделі (у вигляді формули), яка б найбільш достовірно відображала той чи інший процес, що має місце на практиці. Найчастіше – це створення багатофакторної моделі, тобто встановлення залежності показника, що вивчається, від ряду факторів зовнішнього середовища методом регресійного аналізу: будується математична модель (у вигляді формули), яка за певної комбінації факторів зовнішнього середовища дає можливість встановити значення основної величини:
Y(t) = А1 + А2 х X1 (t) + А3 х X2(t) +…Аn х Xn (t),
де Y(t) – прогнозований показник у певний період часу;
X1(t), X2(t) – кількісне значення факторів зовнішнього середовища за період часу t;
А1, А2, А3 – коефіцієнти, що характеризують ступінь впливу певного фактора на прогнозований показник.
Метод статистичної екстраполяції динамічних рядів. Суть його полягає у визначенні за відомими значеннями динамічного ряду інших значень, що лежать за його межами.
Найчастіше використовується для розробки середньострокового (1–5 років) та короткострокового (до 1 року) прогнозу.
Методи експертних оцінок. Роль цих методів набуває особливого значення в період нестабільного розвитку соціальних, економічних та інших процесів, що прямо чи опосередковано впливають на діяльність ДПС. Для такого часу характерний високий ступінь невизначеності впливу факторів зовнішнього середовища. Це призводить до того, що статистичні методи прогнозування не дають надійних результатів прогнозу, оскільки можуть бути застосовані у випадках закономірного розвитку процесів. Якщо ж розвиток процесів не відповідає зазначеній вимозі, прийнятна точність процесів не може бути забезпечена ніякими статистичними методами, якими б досконалими вони не були.
Таким чином, застосування експертних методів прийнятне у випадках:
– відсутності представницьких і достовірних статистичних даних про об’єкт прогнозування;
– великої невизначеності середовища функціонування об’єкта, впливу на його розвиток факторів зовнішнього середовища;
– в умовах значного дефіциту часу або в екстремальних умовах.
До експертних методів належать:
– метод інтерв’ю з експертом за заздалегідь підготовленою програмою відносно перспектив розвитку об’єкта. Успіх такого прогнозу вирішальною мірою залежить від кваліфікації експерта та несе значну долю суб’єктивізму. Проте там, де не потрібна висока точність, а результати необхідні негайно, даний метод може стати незамінним;
– аналітична експертна оцінка – метод передбачає тривалу і ретельну попередню роботу експерта над аналізом тенденцій, оцінкою стану та шляхів розвитку об’єкта прогнозу. Цей метод дає можливість повніше використати наявну інформацію про об’єкт, що, безумовно, підвищує точність прогнозу.
Поряд з індивідуальними методами експертних оцінок можуть застосовуватись і колективні методи експертних оцінок, які передбачають спільну працю групи експертів для отримання максимально об’єктивного прогнозу:
– метод “мізкового штурму” ґрунтується на стимулюванні творчості експертів, що досягається дотриманням певних правил, що регламентують процедуру спільного обговорення ними варіантів прогнозу: допускається висунення будь-яких ідей у рамках питання з одночасною забороною їх оцінки з боку решти експертів: обмежується час одного виступу, проте кількість їх довільна. Фіксуються всі висловлені гіпотези, проте аналіз та оцінка їх проводиться дещо пізніше;
– метод експертних комісій: під час спільної роботи експерти пропонують свої варіанти прогнозу, спільно обґрунтовуючи і обговорюючи їх, намагаються виробити єдиний погляд щодо прогнозу. Слабким місцем є те, що тут лежить логіка компромісу, яка не позбавлена суб’єктивізму та надмірного впливу найбільш авторитетних (владних) експертів.
Інколи експертна процедура може здійснюватись методом суду: частина експертів оголошується прибічниками певної гіпотези (або гіпотез), інша частина – противниками. Третя група експертів виступає у ролі суддів, яка і підводить підсумки результати дискусій і оголошує остаточний результат.
Одним з найбільш відповідальних моментів методів експертних оцінок є формування групи експертів, підготовка і проведення експертизи, обробка експертних оцінок. Від чисельності та професіоналізму групи експертів залежить точність та обґрунтованість прогнозу. Як правило, до її складу включаються найбільш кваліфіковані співробітники органів ДПС, наукових установ та вищих навчальних закладів, а за необхідності – і органів прокуратури, юстиції, МВС, митної служби тощо. Якщо ж така група формується лише з працівників-податківців, то для усунення однобічності, тенденційності прогнозу до її складу включаються представники різних служб та підрозділів.
Методика прогнозу. Прогнозування – досить складний і працеємний процес, що складається із ряду самостійних, але взаємопов’язаних етапів. До даного часу не відпрацьована надійна технологічна схема прогнозування. Разом з тим, практикою доведено, що цей процес повинен обов’язково включати ряд етапів, без яких неможливо забезпечити заданий рівень достовірності.
1. Постановка завдання прогнозування – визначення (уточнення) цілей та об’єкта прогнозування, періоду прогнозування, джерел та способів здобування інформації, порядку розв’язання організаційно-технічних питань.
2. Формування суб’єкта прогнозування, тобто осіб, що безпосередньо здійснюють прогноз. Якщо у складі апарату органу ДПС є підрозділи з прогнозування, то розробку прогнозу звичайно ж доручають їм з підключенням до роботи спеціалістів з інших галузевих служб, а також консультантів. Якщо ж таких підрозділів немає, то формується група, як це зазначалось вище, з найбільш досвідчених осіб як з числа фахівців у галузі прогнозування, так і фахівців у конкретній предметній галузі.
3. Формування інформаційної бази прогнозування. Слід пам’ятати, що, крім безпосередньої інформації про стан дотримання податкового законодавства (обсяг платежів, кількість порушень у галузі оподаткування тощо), сюди необхідно включати законодавчі, нормативні акти, дані щодо соціально-економічного розвитку регіону за період, що аналізується, а також інші фактори, що можуть впливати на якість прогнозу.
4. Аналіз прогнозованого об’єкта – досліджуються особливості його структури та динаміки розвитку, уточнюється перелік факторів зовнішнього середовища, які впливають на стан та динаміку процесу, зв’язок між ними та об’єктом дослідження, а також перелік характеристик об’єкта, що прогнозуватимуться.
5. Створення логічної (описової) моделі об’єкта, яка дає змогу з’ясувати динаміку його розвитку у минулому за рахунок зміни факторів зовнішнього середовища та характер розвитку прогнозованого об’єкта у майбутньому, залежно від змін факторів зовнішнього середовища.
6. Побудова об’єкта, що прогнозується, – уточнюється, конкретизується модель прогнозованого об’єкта, здійснюється перехід від словесного, неформального опису до більш складного, формалізованого, орієнтованого на застосування конкретних методів прогнозування.
Одночасно аналізуються основні методи прогнозування залежно від складності об’єкта прогнозування, рівня знань розробниками прогнозу, закономірностей його розвитку під впливом факторів зовнішнього середовища з метою вибору найбільш придатного у конкретній ситуації.
7. Розробка прогнозу – процедура безпосереднього здобування конкретних значень прогнозованих характеристик на весь прогнозований термін на базі використання вибраного методу прогнозу. Проводиться заповнення анкет (експертне прогнозування) або здійснюються спеціальні розрахунки (моделювання) з використанням сучасних програмних продуктів, узагальнення та попередній аналіз отриманих результатів.
8. Аналіз результатів прогнозування (верифікація) – оцінка достовірності і обґрунтованості прогнозу. Це одна з найбільш складних і відповідальних процедур у прогнозуванні, оскільки ставить завдання оцінити достовірність прогнозу на високому рівні достовірності до настання прогнозованих подій.
Така перевірка може здійснюватись наступним способами:
– пряма верифікація – одержання того ж прогнозу шляхом його повторної розробки іншими методами;
– дублююча верифікація – підтвердження результатів попередніми дослідженнями того ж самого або аналогічного об’єкта;
– непряма верифікація – одержання аналогічного прогнозу шляхом логічного або математичного виведення висновків із уже відомих раніше прогнозів;
– експертна верифікація – перевірка вірогідності шляхом експертної оцінки методики та результатів прогнозування;
– часткова верифікація – підтвердження правильності прогнозу після закінчення частини періоду прогнозування.
Якщо у процесі аналізу результати прогнозування визнаються задовільними, то в подальшому вони використовуються для підготовки управлінських рішень. У протилежному випадку методика прогнозування потребує доопрацювання.

2.3.3.2. Планування в органах ДПС України
Планування – це процес вибору цілей та рішень, необхідних для їх досягнення. Іншими словами, це заздалегідь прийняте рішення про те, що, кому, коли робити.
Зміст планування полягає у визначенні:
– основних завдань системи (органу) або структурного підрозділу на плановий період;
– комплексу заходів, здійснення яких забезпечить виконання завдань, що стоять перед системою, з урахуванням доцільного використання сил та засобів;
– термінів виконання запланованих заходів та виконавців.
Роль планування полягає у тому, що воно:
– забезпечує цілеспрямованість діяльності системи, органу, структурного підрозділу, виконавця, ритмічність та ефективність діяльності;
– сприяє ефективному використанню сил та засобів, взаємодії органів, служб, підрозділів та виконавців, створенню сприятливого психологічного клімату;
– дозволяє усунути негативний ефект невизначеності, зосередити увагу на головних завданнях, досягти економічного функціонування, полегшити контроль.
Ураховуючи зазначене, можна дати визначення плану.
План – це різновид управлінського рішення, змістом якого є система взаємопов’язаних, з’єднаних загальною метою конкретно визначених завдань та заходів, які необхідно здійснити у зазначеній послідовності та у встановлені строки конкретно визначеним виконавцям.
Принципи планування як різновиди управлінського рішення аналогічні загальним принципам управлінських рішень – науковій обґрунтованості, законності, несперечливості, актуальності, реальності, конкретності, своєчасності, інформованості.
Крім наведених принципів, існують спеціальні вимоги до планування.
1. Наступність планів за діями, завданнями, засобами та строками їх реалізації. Загальний план роботи органу повинен містити цільові установки та заходи, що забезпечують реалізацію головних, вузлових завдань органу силами всіх підрозділів. На основі цього завдання органу трансформуються у планах підрозділів залежно від специфіки органу або підрозділу, забезпечуючи, тим самим, конкретизацію форм і методів реалізації. Плани роботи підрозділів не повинні бути випискою з плану роботи органу, а являти собою поглиблення, деталізацію і конкретизацію управлінського рішення.
2. Планування повинно охоплювати як поточні, так і перспективні питання діяльності органів ДПС. Поточне планування орієнтоване переважно на виконання завдань, що стоять сьогодні перед органом ДПС. Перспективне планування дає можливість урахувати майбутні зміни економічного і соціального характеру, оскільки саме вони зумовлюють виникнення причин, що справляють позитивний або негативний вплив на стан правопорушень у сфері оподаткування.
Специфіка системи ДПС вимагає постійного поєднання галузевих й територіальних завдань боротьби з порушеннями податкового законодавства, особливо з ухиленнями від сплати податків, що обумовлює необхідність комплексного планування своєї роботи.
3. Напруженість планів забезпечується визначенням оптимального обсягу роботи органу (підрозділу), всебічного врахування наявних сил, засобів та часу. Для забезпечення напруженості планів значна роль належить процедурі розгляду та затвердження їх вищим керівником. Це зменшує можливість прийняття явно занижених планів.
4. Стабільність (постійність) планів забезпечується вжиттям спеціальних заходів (ресурсних, кадрових, фінансових тощо) для забезпечення стабільності роботи органу, уникнення внесення чисельних змін і доповнень та розробки додаткових планів, які можуть ускладнити цілеспрямовану роботу з виконання основного плану, розпорошити ресурси, не дати змогу зосередити їх на виконанні головної мети.
5. Гнучкість – у ряді випадків конкретна обстановка вимагає змінити план або розподіл ресурсів. Гнучкість планів дещо зменшує небезпеку втрат, які можуть бути викликані несподіваними обставинами.
Система планування в органах ДПС України складається з трьох основних видів планів: загальних, спеціальних та індивідуальних.
Загальні плани поділяються на перспективні та поточні.
У системі органів державного управління, у т.ч. і ДПС, важливу роль відводять перспективним планам, які призначені для визначення стратегії діяльності органів ДПС на значний час:
– комплексні регіональні плани (програми);
– комплексні цільові плани (програми);
– плани заходів щодо виконання комплексної цільової програми боротьби зі злочинністю (наприклад, на 1996–2000 рр.).
Найбільш широко вживаною групою планів у ДПС є поточні. Вони розробляються на всіх рівнях системи, в усіх органах, їх структурних підрозділах, службах, до яких належать:
– плани основних організаційних заходів (ДПА, ДПІ);
– плани роботи головних управлінь, управлінь, самостійних відділів (ДПА та ДПІ), а також їх структурних підрозділів;
– плани роботи колегій ДПА України та ДПА АР Крим, областей, міст Києва та Севастополя.
Спеціальні плани розробляються на всіх рівнях системи та мають найрізноманітніший характер. Це плани виконання конкретних, специфічних завдань, що потребують скоординованих дій різних служб і підрозділів; міжвідомчі плани діяльності державних органів та громадських організацій; комплексні плани, спрямовані на розв’язання окремих складних проблем зміцнення законності та відвернення порушень податкового законодавства.
Спеціальні плани поділяються на плани разового та багаторазового використання. До планів разового використання (цільових) належать плани, що передбачають заходи з виконання нових нормативних актів, окремих службових завдань, а також комплексні плани профілактики певних порушень законодавства.
До планів багаторазового використання (типових, ситуаційних) належать плани заходів з виконання постійних або періодично повторюваних завдань; при надзвичайних подіях, обставинах та в особливих умовах (щодо координації дій з іншими правоохоронними органами, оперативно-розшукових заходів та слідчих дій тощо). У першу чергу, складання таких планів стосується підрозділів податкової міліції.
В органах ДПС може також застосовуватись і індивідуальне планування, яке, проте, не набрало такого важливого значення як загальне та спеціальне у зв’язку з відсутністю його належного регламентування. Індивідуальне планування здійснюється у формі планів на один день, тиждень, декаду, місяць, що складаються особисто працівниками ДПС. Воно дисциплінує, підвищує рівень організованості працівників, чим значною мірою підвищує ефективність їх дій.
Кожен план, незалежно від виду, обов’язково повинен мати реквізити – обов’язкову інформацію.
1. Найменування плану та відомості про назву органу (особи), що його розробила та затвердила, час та місце дії плану, у разі потреби – про гриф таємності.
2. Нумерація розділів та заходів (наскрізна або у межах кожного розділу).
3. Назва заходів, що плануються.
4. Термін виконання заходів.
5. Назви (прізвища) виконавців.
6. Відмітки про виконання.
7. Примітки
Розробка плану є відповідальним етапом в управлінській діяльності органу ДПС, оскільки це, по суті, є практичним вибором ефективних шляхів, засобів та методів боротьби з податковими порушеннями, раціональної розстановки кадрів та створення необхідних умов для підвищення їх професійної майстерності, зміцнення законності.
Для успішної розробки плану керівник органу або підрозділу, відповідальний за планування, обов’язково розв’язує два важливих питання.
1. Інформаційне забезпечення підготовки плану. Інформація для розробки плану повинна збиратись та систематизуватись безперервно, шляхом накопичення матеріалу до спеціально заведеної папки “До плану” за певними розділами. Інформація повинна бути різноплановою. Необхідність такого підходу до розробки плану зумовлена тим, що до моменту його розробки повинні бути окреслені та сформульовані основні завдання. При цьому використовуються джерела інформації:
– управлінські рішення вищих органів управління, законодавчої, виконавчої влади, включаючи рішення органів ДПС, а також комплексні цільові та регіональні програми;
– оцінка умов та результатів діяльності органу, а також можливі зміни його функціонування;
– рекомендації науки, узагальнений практичний досвід.
Оцінка умов та результатів діяльності охоплює:
1) статистичні дані органів ДПС та інших органів, що стосуються сфери діяльності органів ДПС;
2) оцінку оперативної обстановки з формулюванням завдань на майбутній період;
3) документи планових і позапланових перевірок діяльності органу та його структурних підрозділів;
4) аналіз питань дотримання податкового законодавства та діяльності органів ДПС.
Рекомендації науки та узагальнення практичного досвіду, необхідні джерела інформації для планування, використовуються з:
– матеріалів соціологічного та кримінологічного досліджень, відомчих видань;
– наукових публікацій, доповідей, лекцій;
– оглядів позитивного досвіду;
– матеріалів виступів керівництва ДПА України та інших органів ДПС, а також учених;
– матеріалів засобів масової інформації.
2. Організаційне забезпечення планування. Процедуру розробки плану можна розбити на декілька етапів.
2.1. Розробка завдання з підготовки плану: посадова особа, відповідальна за розробку плану, готує доручення виконавцям із зазначенням основних напрямів діяльності та завдань, які слід виконати органу у плановому періоді. Зміст доручення погоджується з керівником органу і доводиться до відома всіх виконавців.
2.2. Підготовка пропозицій до проекту плану: служби та підрозділи готують і подають у визначений термін пропозиції до проекту плану за погодженням з кураторами відповідними заступниками Голови ДПА (начальника ДПІ).
2.3. Складання проекту плану: відповідальна за складання плану посадова особа оцінює пропозиції з точки зору завдань органу і наявних (можливих) ресурсів і складає проект плану. Даний етап найбільш складний та відповідальний.
2.4. Узгодження проекту: підготовлений проект погоджується з керівниками всіх служб та підрозділів, а також із заступниками керівника органу, які свої зауваження передають автору проекту. Одночасно, якщо є така необхідність, проект погоджується з іншими зацікавленими органами.
2.5. Доопрацювання проекту та затвердження: аналізуються зауваження, внесені до проекту плану, і, якщо вони не суперечать законодавству та завданням органу, враховуються, а у протилежному випадку готується аргументоване пояснення.
Після цього перед затвердженням плану керівник органу:
– оцінює відповідність змісту запланованих заходів законодавству, поставленим завданням, науковим рекомендаціям і практичному досвіду;
– оцінює рівномірність розподілу навантаження з виконання заходів плану між управліннями, службами, підрозділами та виконавцями, а також за термінами;
– уточнює порядок та строки перевірки виконання позицій плану;
– перевіряє обґрунтованість визначення термінів виконання завдань та резерву часу.
Якщо зауважень немає, план затверджується і набуває чинності. Ця процедура повинна бути виконана не пізніше ніж за 10 днів до початку планового періоду.
Не менш важливою процедурою, ніж розробка плану, є доведення його до виконавців та контроль виконання.
Доведення плану до виконавців може здійснюватись у формі:
– проведення спеціальних інструктивних нарад;
– проведення спеціальних занять з найбільш важливих завдань плану;
– надсилання виконавцям плану або виписок з нього;
– доведення деяких заходів до виконавців в індивідуальному порядку (найбільш складні завдання).
Контроль за виконанням плану може здійснюватись як:
– попередній – з метою усунення недоліків, що могли виникнути при розробці плану;
– поточний (оперативний) – з метою виявлення труднощів у реалізації плану, визначення та усунення недоробок, оцінки фактичного стану виконання на конкретну дату;
– заключний (наступний) – для оцінки ступеня реалізації поставлених завдань.

2.3.4. Взаємодія і координація в органах ДПС України
Теорія управління розглядає соціальну систему як цілісну, динамічну систему, що складається із взаємопов’язаних елементів. Чим складніші та різноманітніші завдання вирішує система, тим більше вона роздроблена на частини та елементи, тим вищі вимоги висуваються до узгодженості дій кожного з них для досягнення поставленої мети.
Погодженість та єдність дій частин та елементів є неодмінною умовою нормального функціонування системи, засобом підвищення її ефективності.
З терміном “погодженість” тісно пов’язані поняття “взаємодія” та “координація”. Частина фахівців відстоюють думку, що ці терміни близькі за “значенням”, деякі – заперечують.
Питання чіткого визначення поняття “взаємодія” має як практичне, так і теоретичне значення, оскільки проблема взаємодії в органах ДПС є однією з найбільш важливих.
Незважаючи на відмінні погляди, що мають місце в управлінській науці, взаємодію в органах ДПС можна визначити як стан взаємозв’язків між елементами системи органів ДПС, при якому вони справляють взаємний вплив один на одного та на відповідну сферу діяльності.
Найбільшої ефективності взаємодія може досягти за умови дотримання системи принципів: науковості, законності, плановості, безперервності, головної ланки, резерву, маневреності, оптимального використання можливостей взаємодіючих елементів, пропорційної відповідальності за наслідки взаємодії.
1. Принципи науковості, законності, плановості є принципами управління, і їх розкриття нічим не відрізняється від загальних принципів управління.
2. Безперервність у взаємодії органів ДПС щодо попередження та виявлення порушень податкового законодавства означає, що функції цих органів потребують безперервного здійснення.
3. Серед завдань, що вирішуються, визначають основне завдання (головну ланку), розв’язання якого дозволить вирішити цілу групу проблем. Цей же принцип стосується і завдань, що вирішуються у порядку взаємодії.
4. Принцип “резерву” полягає у тому, що взаємодія організується з певним запасом міцності. Взаємодія є найбільш ефективною у разі забезпечення її суб’єктам таких умов функціонування, за яких вихід з ладу одного з елементів не припинить взаємодії.
5. Принцип маневреності (гнучкості) передбачає можливість внесення коректив порядку взаємодії, що дозволяє ефективніше використовувати сили, засоби, форми та методи, які є у суб’єктів взаємодії.
6. Оптимальне використання можливостей взаємодіючих елементів передбачає попереднє вивчення та облік можливостей суб’єктів, тобто специфіку функціонування, середовища, сил та засобів, прогнозування результатів діяльності з метою найкращого, збалансованого, раціонального їх використання.
7. Принцип пропорційної відповідальності за наслідки взаємодії передбачає облік та оцінку діяльності взаємодіючих елементів за той обсяг діяльності, який покладався на них відповідно до плану взаємодії
Основні форми взаємодії в органах ДПС можуть бути такими:
– обмін інформацією;
– спільна розробка управлінських рішень;
– реалізація управлінських рішень (за умови настання та виникнення відповідних ситуацій);
– проведення інших погоджених заходів, які не були передбачені письмовими управлінськими рішеннями.
Діяльність органів ДПС у боротьбі з порушеннями податкового законодавства неможлива без постійного підвищення її якості та ефективності, особливо в умовах становлення нових економічних відносин одночасно із становленням самої ДПС України. Поряд зі удосконаленням взаємодії між органами ДПС все більшої ваги набирає рівень такої взаємодії з іншими правоохоронними органами: МВС, Державною митною службою, арбітражними судами тощо.
Здійснення на практиці взаємодії податкових органів із вказаними органами та іншими міністерствами і відомствами проводиться через прийняття відповідних постанов Кабінету Міністрів України, спільних наказів, протоколів та угод про співпрацю.
Наприклад, Правлінням Національного банку України прийнято постанову “Про створення належних умов органам Державної податкової адміністрації України щодо контролю з питань оподаткування, належного забезпечення надходження коштів до Державного бюджету України та вдосконалення порядку обміну інформацією між Національним банком України, комерційними банками та їх установами й органами Державної податкової адміністрації України” від 14.12.99 № 587, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 20.12.99 № 885/4178.

2.3.5. Контроль і облік в органах ДПС України
Процес управління, що характеризується безперервністю, послідовністю та циклічністю, завершується аналізом результатів виконання прийнятих рішень, оцінкою ступеня досягнення поставлених цілей. З цією метою проводиться облік роботи, здійснюється контроль за управлінською діяльністю органів ДПС України. Це є однією з гарантій прийняття правильного рішення, а також своєчасного та доброякісного його виконання.
Поняття “контроль” може розглядатися у широкому і вузькому аспектах. У першому випадку – це с

НЕТ КОММЕНТАРИЕВ

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ