ТЕКСТЫ КНИГ ПРИНАДЛЕЖАТ ИХ АВТОРАМ И РАЗМЕЩЕНЫ ДЛЯ ОЗНАКОМЛЕНИЯ
1.2. Характеристики процесуальної форми адміністративного розгляду
.
1.2. Характеристики процесуальної
форми адміністративного розгляду
Процесуального оформлення потребують
такі елементи адміністративного розгляду як діяльність по забезпеченню
правозастосування та діяльність по безпосередньому правозастосуванню. За
наслідками аналізу процесуальних норм до змісту адміністративного процесу варто
віднести такі елементи, як методи адміністративного розгляду, порядок його
ведення та форми (актів) прояву . Порядок адміністративного розгляду є
послідовністю вчинення дій , тобто послідовністю стадій та етапів адміністративно-процесуальної
діяльності. Процесуальний порядок є складовою адміністративного розгляду, що не
охоплюється поняттям змісту матеріальних норм.
Порядок розгляду адміністративних
справ не варто ототожнювати з формою процесуальних актів. Вимоги до форми процесуальних
актів не можуть бути розширені до змісту процесуального порядку. Наприклад, це
стосується протоколу розгляду справи. Його форма не розкриває вимог до окремих
процесуальних дій, які фіксуються у такому протоколі. Тому правий І.О.Галаган,
який доводить теоретичну некоректність поєднання в одному понятті двох правових
явищ — порядку та форми процесуальних дій. Тільки поняття загальної
адміністративної процесуальної форми (правила, що стосуються всього
провадження) має спільні точки дотику із порядком . Однак вона в цьому випадку
буде зосереджувати у собі всі характеристики процесу діяльності, а не тільки
порядок.
Порядок здійснення процесуальної
діяльності має суттєву відмінність від матеріальних процедур, жодна з них не
містить організаційні моменти. Матеріальним процедурам лідируючий суб’єкт
(організатор) потрібен тільки на початку і на завершенні ланцюга триваючих у
часі дій. Наприклад, підготовка проекту розпоряджень голови Хотинської районної
державної адміністрації розпочинається за вказівкою самого голови адміністрації
. Остання ж стадія прийняття рішення — розгляд його проекту уповноваженою
особою — неможлива, за деякими винятками, без особи, що започаткувала цю
процедуру (п.6.1.6. цього ж регламенту). А для процесуальних процедур
лідируючий суб’єкт (організатор) потрібен на будь-якій стадії процесу за участю
в ній об’єкта управління. Серед процесуальних дій учасників розгляду вирішальне
значення мають владно-публічні дії лідируючого суб’єкта, індивідуальні
процесуальні акти, що «керують»процесом ‘. Порядок такого керівництва вказує в
загальному, яким способом повинні рухатись матеріали справи до стадії
остаточної кваліфікації (стадії вирішення справи, тобто правозастосування).
Організаційні відносини в ході
розгляду адміністративної справи передбачають наявність керуючих і керованих,
що взаємодіють. Поза процесом, у регламентарних (матеріальних) процедурах
зокрема, керівні особи органу не мають об’єктів організаційного впливу.
Регламенти забезпечують підготовку рішень керівництва при мінімальному
втручанні останнього в процедури проектування таких рішень.
Метод процесуальної діяльності є її
внутрішньою якісною характеристикою. Він проявляється, як і решта рис процесу,
в безпосередньому виконанні процесуальних норм. При цьому не можна ототожнювати
метод діяльності з її формами. Це призводить до теоретично невиправданих
тверджень. Зокрема, Б.Б.Хангельдиєв до форм (методів), що використовуються в
регулюванні поведінки, відносить одноособовість, колегіальність, узгодження чи
заборону певних дій . Через цю його помилку форма процесуальної діяльності
збігається з методом правового регулювання. Одноособовість і колегіальність
справді варто віднести до двох основних форм (типів організації) роботи
суб’єктів виконавчої влади. Однак узгодження, заборона вчинення певних дій — є
елементами правового статусу суб’єкта управління, зміст яких розкривається у
методах діяльності.
При цьому метод діяльності не
зводиться до методу правового регулювання: останній знаходить свій прояв і в
інших рисах унормованої діяльності (формах, порядку). Метод правового
регулювання — «це внутрішньо пов’язана, органічно єдина та цілісна
сукупність головних юридичних особливостей, що характеризують дану галузь
права»‘. Суб’єкти, строки важливі для процесу тому, що стосуються змісту
окремих дій. Метод правового регулювання проявляється через них як зміст
правових інститутів. Тому до вищенаведених рис адміністративного розгляду метод
правового регулювання не варто відносити. Цілком виправдане твердження
М.П.Орзіха про те, що до системи форм і методів діяльності суб’єктів
застосування не варто вводити метод правового регулювання .
Метод діяльності проявляється у
способах волевиявлення зацікавлених осіб стосовно змісту рішення процесуальних
дій, спрямованих на досягнення локальної мети і розв’язання більш чи менш
виокремленого в рамках адміністративного процесу завдання. Даний елемент
процесуальної форми можна проілюструвати двома прикладами участі сторін у
розгляді справ органами Антимонопольного комітету України. Так, при вчиненні
такої процесуальної дії, як призначення експертизи, такий орган запитує осіб,
що беруть участь у справі, їх пропозиції щодо змісту запитань, які належить
ставити перед експертом . Вчинення іншої процесуальної дії — дослідження
доказів — вимагає іншого методу взаємного впливу організатора провадження та
сторони. Остання вправі активно доводити достовірність (об’єктивність) поданих
нею доказів
Способи здійснення цих процесуальних
дій проявляють зв’язок дій учасників процесу з об’єктивними явищами світу
-часом, речами (інформування учасників процесу за допомогою телефону, листа і т
.д.), із простором (місце вчинення процесуальних дій). Прикладом такого зв’язку
процесуальних дій учасників із часовими рамками є порядок задоволення заяви
суб’єкта господарювання органами Антимонопольного комітету України. Якщо
протягом 30-денного строку розгляду заяви органи Антимонопольного комітету
України не розпочали розгляду справи про узгоджені дії чи концентрацію, рішення
про надання дозволу на узгоджені дії чи концентрацію вважається прийнятим ‘.
Отже, суть процесу як розгляду
справи полягає у способах участі в ньому об’єктів управління (фізичних і
юридичних осіб). Такі способи складають механізм реалізації суб’єктивних прав
указаних суб’єктів права. Розгляд у результаті такого підходу набуває значення,
протилежного до того, що пропонується В.І.Антиповим. На його думку, розгляд
справи особисто керівником органу носить характер внутрішнього
інтелектуально-вольового акту і прийняття в ньому участі громадянином
проблематичне. Однак припис закону про присутність особи на розгляді полягає не
в пасивному вислуховуванні нею міркувань членів колегіального правозастосовчого
органу, а в участі в обговоренні її питання нарівні з одноособовим чи
колегіальним органом.
Третім елементом змісту адміністративно-процесуальної
форми є форма прояву дій (актів) учасників адміністративного процесу та його
організатора. Вимоги до такого прояву полягають у переліку обов’язкових
реквізитів письмових актів і в системі умов вчинення усних актів.
Адміністративно-процесуальна форма
як категорія теоретично найбільш плідна, коли вона розкривається через
сукупність рис своєчасності способу зовнішнього прояву окремих вчинків учасника
чи лідируючого суб’єкта (організатора) розгляду. Така «одиничність» дає
можливість уникнути теоретичних непорозумінь, що виникають при ототожненні
загальної адміністративної процесуальної форми з процесуальним правом, що
регулює той чи інший тип процесуальної діяльності, з типом організації
діяльності органу управління, що первісне унормований матеріальним правом.
Процесуальна діяльність протікає не стільки згідно з процесуальною формою,
скільки в процесуальній формі. А «одиничність» же адміністративної
процесуальної форми показує багатогранність її проявів: зміст процесуального
припису лідируючого суб’єкта, засновану на нормі права, операцію, результат
дії, що закріплений в офіційному документі.
Типовим прикладом ототожнення
процесуальної форми з правом є позиція В.В.Баранкової. Процесуальна форма знову
ж таки визначається нею через нормативні вимоги до діяльності. Процесуальна
форма не може бути нормативною моделлю, бо кожна сторона прояву права має свою
нормативну модель: суб’єкт, об’єкт, дія, зміст дії, її форма. Тому правильним
буде твердження про нероздільність діяльності та процесуальної форми як її
зовнішньої сторони.
Так само основні типи організації
прийняття рішень в управлінні не вказують на наявність чи присутність
процесуальної форми. Наприклад, засідання виконкому є організаційно-правовою
формою його діяльності . На засіданнях будь-якого колегіального органу можуть
прийматись не тільки застосовні акти управління, а й нормативні акти, політичні
заяви, рішення про проведення нарад, інших подібних організаційних неправових
заходів. Так, виконавчий комітет Чернівецької міської ради чітко розрізняє
подання проектів рішень на розгляд виконкому та подання документів і матеріалів
з інших питань, що готуються до засідання виконкому .
Засідання колегіального органу як
організаційно-правова форма його діяльності не в усіх випадках тягнуть за собою
правові наслідки, тому в їх основі лежать первісне тільки матеріальні
процедурні вимоги. А для виникнення адміністративно-процесуальних відносин ця
матеріальна організаційно-правова форма роботи виконкому буде служити лише
матеріально-правовим «остовом», до якого мають приєднуватися власне
організаційні форми взаємодії об’єктів і суб’єктів управління при покладенні на
виконком обов’язку приймати правозастосовчі індивідуальні адміністративні акти.
В управлінні специфіка спеціальних
питань, що вирішуються органами держави, органами місцевого самоврядування,
вимагає особливих форм співпраці лідируючого суб’єкта (організатора) з
керованим. Наприклад, порядок розгляду заявок на одержання захисту прав на
винахід передбачає проведення особливих нарад, переговорів сторін
організаційних відносин з питань факту та права. Ці форми процесу є сумішшю
експертних досліджень і засідань з вирішення справи, тобто питань права . При
цьому в управління переважно вирішуються питання факту. Вирішення питань факту
означає віднесення конкретної обставини до юридичного факту, наявність якого
треба встановити. Основне ж навантаження з вирішення питань права лягає на суд.
Управлінська процесуальна форма
залежить також від особливостей об’єкта управління, змісту й характеру
вирішуваних питань. Зауважимо, що функція, яку виконує публічний орган, не
здатна суттєво вплинути на форму діяльності цього органу. Так, при розгляді
спорів у органах управління не вимагається дотримання судоподібного процесу, як
і при вирішенні справ про усиновлення адміністративна процедура не була
перенесена до форм діяльності суду при віднесенні цих справ до компетенції
судових органів.
Адміністративна процесуальна форма є
сукупністю проявів участі зацікавлених осіб у процесі. Для традиційного
судового процесу це питання вирішується найбільш демократично підготовка і
прийняття рішення проводиться судовим органом безпосередньо за участю керованої
сторони організаційних відносин. Для адміністративного процесу подібний підхід
менш прийнятний через оперативний характер виконавчого розпорядництва. Тому
правова позиція об’єктів управління виявляється через певні процесуальні форми
тільки в ході підготовки справи та її вирішення. Водночас не можна заперечувати
наявність процесу там, де немає форм участі осіб безпосередньо на стадії
розгляду справи правозастосовцем, як це робить В.І.Філіпов. Причина цього —
імперативний характер норм адміністративного права.
За основу бачення
адміністративно-процесуальної форми можна взяти розуміння адміністративної
юрисдикції А.П.Шергіним. Юрисдикційний процес, на думку вченого, передбачає
активність не тільки відповідного органу, що розглядає справу, але й його
учасників (перш за все сторін)’. При цьому наголошується, що така активність
має проявлятись саме при вирішенні справи правозастосовцем . І справді, процес
на практиці повинен означати операції, що не входять до фактичної сторони
матеріально-правових відносин. Така матеріальна сторона полягає у реалізації
особою (органом) свого права на подачу заяви (подання) органові держави та її
діях по одержанню готового результату розгляду його заяви. Інакше перед нами
буде не процес, а процедура реалізації матеріальних прав і обов’язків як
державних, так і недержавних суб’єктів права.
З цих же міркувань, не можна
відносити до адміністративно-процесуальної форми виконавче провадження, що
здійснюється державними виконавцями згідно із Законом України «Про виконавче
провадження» від 21.04.99 р.. Показово й те, що закон зовсім не регулює питань
звернення актів застосування до виконання. Тобто всі питання впливу
правозастосовця на відповідність виконання суті індивідуального акту і надалі
залишаються предметом регулювання відповідних галузевих процесуальних актів
(ЦПК, ГПК, КпАП). Отже, стадія виконання з галузевих проваджень не зникає,
залишається лише її процесуальна сторона (поворот виконання, зміна способу
виконання і т.д.). Матеріально-процедурні ж питання винесені в уніфікований акт
— згаданий закон. З аналогічних причин і матеріальні процедури діловодства не
можуть бути віднесені до процесу.
Класичним прикладом
адміністративно-процесуальної форми, як правило, є провадження у справах про
адміністративні правопорушення. В ньому є основний елемент, на якому наполягає
А.П.Шергін, — стадія вирішення справи за участю зацікавлених осіб.
Процесуальному оформленню піддається перебіг слухань, винесення рішення. При
розгляді скарг Мінекономікою України етапами таких слухань є: виклад позицій та
аргументів представника(ів) скаржника; виклад позицій та аргументів
представника(ів) замовника; зауваження та коментарі представників Міністерства
економіки; зауваження та коментарі представників інших
постачальників/виконавців, що брали участь у слуханнях. Відсутність цього
елементу породжує сумніви в адміністративістів з приводу присутності процесу:
стверджується наявність лише процедур (Ю.М.Козлов). Розвіяти сумніви може лише
юридична практика вирішення індивідуальних справ. Взяти, наприклад, порядок
накладення штрафів за порушення законодавства про рекламу. Дане провадження має
цілком розвинуту стадію «початку розгляду справи», стадію підготовки
розгляду справи (розділ VIII Порядку накладення штрафів за порушення
законодавства про рекламу). Однак стадія вирішення справи процесуальне
відсутня. Чи можна стверджувати в даному випадку про суто матеріальні процедури,
що супроводжують реалізацію матеріального права на звернення по захист та
одержання відповіді на таке звернення? Напевно, що ні. В розділі VII
вищезгаданого Порядку зустрічаємо детальне врегулювання статусу осіб, що беруть
участь у справі на стадії збирання й аналізу доказів. А розділ VI цього ж
порядку взагалі відсилає до норми ЦПК України щодо термінів розгляду справ. Ці
процедури не можна вважати матеріальними. При цьому дивує, навіщо докладно
регулювати в цьому Порядку статус сторін на стадії підготовки справи до
розгляду, якщо доля справи, матеріально-правовий статус зацікавлених осіб
визначається на стадії вирішення справи? Очевидно, ця стадія в майбутньому має
одержати своє процесуальне врегулювання. Сумніви про процесуальність таких
процедур розвіює глава «Процесуальні засади захисту від недобросовісної
конкуренції» Закону України «Про захист від недобросовісної
конкуренції» від 7.06.96 р. Стаття 27 цього Закону в якості процесуальних
називає такі процедурні форми як подача заяви, вжиття заходів забезпечення
виконання рішення, винесення рішення, хоча форми безпосередньої участі сторін у
вирішенні справи відсутні.
Менш спірна у плані присутності
адміністративно-процесуальної форми інша видозміна способу вирішення
адміністративних справ. Як в українському, так і в зарубіжному законодавстві
спостерігається перенесення оцінки доказів — основної операції на стадії
вирішення справи — на стадію підготовки справи до вирішення (або розслідування
під керівництвом правозастосовця). Однак саме цей тип форми найкраще відображає
особливість управлінського адміністративного процесу. Завдання такого процесу —
розслідувати факти по справі. А способом такої діяльності організатора
провадження є слухання або письмова оцінка зацікавленими особами з приводу
доказів, зібраних за їх участю. В європейському праві таким прикладом слугують
антидемпінгові процедури. Суд справедливості у справі Т-147/97 від 19.11.98 р.
заявив, що по одержанні остаточної інформації про підстави рішення щодо
демпінгу зацікавлений суб’єкт може дати протягом 10 днів свої зауваження по
фактах, що мають відношення до справи, та обставинах по доказах, поданих до
адміністративного органу . В даному випадку присутня письмова форма оцінки
доказів до розгляду остаточного висновку по справі. А порядок розгляду заявки
на винахід (корисну модель) дає приклад усних процесуальних форм, оцінки
доказів на стадії адміністративного розслідування». Ними є переговори
заявника та представників відомства або експертна нарада за їх участю. Саме
рішення по видачі патенту або про відмову в цьому приймається поза цією
стадією, однак усі питання факту і права обговорюються сторонами саме на цій
стадії (пункт 8 Порядку). Є приклади в українському законодавстві, коли оцінка
доказів за участю об’єкта управління має місце і на стадії розслідування, і на
стадії вирішення справи.
При цьому потрібно бути обачним у
віднесенні тієї чи іншої діяльності по юридичних справах до юридичного процесу;
тобто не завжди можна констатувати наявність адміністративно-процесуальної
форми, коли є повноваження органів управління по розслідуванню обставин.
Прикладом можуть послужити процедури, викладені у статтях 27-30 Закону України
«Про виключну (морську) економічну зону України» від 16.05.95 р.
Закон містить лише вказівки на право затримання судна, складання акта про
правопорушення. Очевидно, що фіксація фактів у розслідуванні здійснюється
Прикордонними військами на основі загальних повноважень на збір інформації.
Процесуальних же форм розслідування та вирішення справи закон не передбачає:
відсутні процесуальні гарантії участі зацікавлених осіб при таких діях
Прикордонних військ.
А.П.Шергін побудував свою концепцію
на процесуальній формі судочинства. Основна функція суду — це визнання
правомірною позицію однієї з двох сторін, ці позиції формуються учасниками справи
до передачі справи на розгляд суду. Отже, розгляд справи і є процесуальним
наповненням «паузи», що утворюється у матеріально-правовому регулюванні.
Автор не відносить до адміністративного процесу дії з реалізації
адміністративного розслідування (вилучення посвідчення водія, затримання
порушника) . Висновок автора цілком правомірний, але він не робить подальших
висновків. Процесуальні дії адміністративного органу-«слідчого» та
зацікавлених осіб на стадії розслідування справи мають проходити під наглядом
адміністративного органу-правозастосовця. Така ідея закладена в Законах України
«Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту»,
«Про захист національного товаровиробника від субсидованого імпорту»,
«Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україні» від
22.12.98 р. За цими законодавчими актами правозастосовець уповноважений
керувати ходом справи, починаючи від порушення розслідування.
Можливий також інший підхід до
стадії розслідування. Для забезпечення неупередженості правозастосовця стадія
розслідування (формування позиції держави) організаційно відокремлюється від
розгляду справи. Тобто порушення справи й розслідування покладається на одних
посадових осіб, а вирішення (куди відноситься і стадія підготовки справи до вирішення)
доручається іншому органу (посадовій особі). Вибір на користь одного з цих двох
підходів означатиме, відноситься чи ні розслідування до
адміністративно-процесуальної форми. Якщо воно буде покладено на орган або ним
буде керувати орган, що вправі приймати остаточне рішення по справі, то таке
розслідування відноситься до процесу. Якщо ж розслідування без скеровуючої ролі
правозастосовця носить лише функцію формування лідируючим суб’єктом своєї
позиції перед вирішенням, то його регулювання може бути винесене за межі
процесуального.
Чи має це істотне значення для
адміністративно-процесуальної форми? Має. Оскільки розслідування справи без
участі правозастосовця — це суто механічна фіксація фактів. Зрозуміло, що
пріоритет у виконанні цієї функції належить органу виконавчої влади. Керованим
суб’єктам залишається лише коментування дій «управлінця-експерта»:
жодного питання права не обговорюється. Таке обговорення відбувається тільки
тоді, коли розслідування проводить або ним керує особа, яка вправі давати остаточну
юридичну кваліфікацію обставинам, що фіксуються в певному провадженні.
Серед спеціалістів з кримінального
процесу висловлюються думки на користь такого міркування. В.Клочков виступає за
спрощення попереднього слідства, порядку збирання інформації та закріплення
речових доказів . Автор наполягає на піднятті організації оперативно-розшукової
роботи. І справді, не сама слідча робота має бути предметом процесуального
регулювання, а контроль суду за формуванням справи. Саме наголос на участі
правозастосовця в формуванні та оцінці матеріалів справи зумовлює переконаність
Н.А.Громова та В.В.Николайченко в тому, що «найбільш повно принципи
кримінального процесу здійснюються на стадії судового розгляду».
Процесуальність процедурних дій
полягає в оформленні правом спілкування сторін між собою з приводу доказів і
контролю правозастосовця за цим спілкуванням .
.
