§ 2. Особливості відповідальності урядів та інших вищих суб`єктів виконавчої влади. :: vuzlib.su

§ 2. Особливості відповідальності урядів та інших вищих суб`єктів виконавчої влади. :: vuzlib.su

30
0

ТЕКСТЫ КНИГ ПРИНАДЛЕЖАТ ИХ АВТОРАМ И РАЗМЕЩЕНЫ ДЛЯ ОЗНАКОМЛЕНИЯ


§ 2. Особливості відповідальності урядів та інших вищих суб`єктів виконавчої
влади.

.

§ 2. Особливості відповідальності
урядів та інших вищих суб’єктів виконавчої влади.

Важливе значення для характеристики
організації виконавчої влади мають питання конституційної відповідальності
уряду. Сюди, насамперед, слід віднести політичну відповідальність уряду перед
парламентом і відповідальність у порядку імпічменту або в рамках подібних до
нього процедур.

Власне політичну відповідальність
уряду перед парламентом часто називають парламентською відповідальністю,
пов’язуючи це визначення з тим, що всі відповідні процедури відбуваються у
представницькому органі. Можливість такої відповідальності конституційне
визнана у країнах з парламентарною та змішаною формами правління. У
президентських республіках кабінет несе політичну відповідальність перед самим
президентом, який може відправити у відставку його членів у разі, якщо їхні дії
не схвалено.

На відміну від відповідальності у
порядку імпічменту, коли її підстави прямо встановлюються у конституціях,
власне політична відповідальність уряду значною мірою суб’єктивна. Необхідність
застосування такої форми відповідальності визначається не критеріями
законності, а потребами конкретної політики, відображеними у волевиявленні
депутатів парламенту. Уряд здійснює свої функції доти, доки його діяльність
задовольняє парламент. При цьому уряд діє за власним правом, і його члени не
розглядаються як довірені особи представницького органу, що виконують його
волю. Насправді характер і значення такої відповідальності визначаються
реальними політичними інтересами.

Конституційна теорія і практика
розвинених країн в основному знає два різновиди політичної відповідальності
уряду — колективну й індивідуальну. Питання щодо їх взаємозв’язку та
співвідношення, як правило, не регламентується нормами права і має бути віднесене
до сфери реальної політики. В Іспанії, Росії, Франції, ФРН, Чехії, Японії, в
деяких інших країнах припускається тільки колективна відповідальність урядів.

В Основному законі ФРН йдеться про
відповідальність глави уряду:

«Федеральний канцлер встановлює
основні положення політики і несе за них відповідальність» (ст. 65). Однак
відставка канцлера тягне за собою відставку самого уряду. З іншого боку,
принцип колективної відповідальності уряду навіть у наведеному прикладі
теоретично не суперечить індивідуальній відповідальності його членів. У тій же
ст. 65 основного закону ФРН зазначено, що «в межах основних положень політики
кожен міністр самостійно веде справи галузі під свою відповідальність». Якщо ж
припустити можливість поєднання колективної та індивідуальної відповідальності,
залишається неясною відповідь на запитання, який між ними може бути зворотній
зв’язок, у яких випадках можливе притягнення міністрів до індивідуальної
політичної відповідальності перед парламентом.

Певні особливості має практика
Великобританії, а також інших країн, котрі сприйняли засади британської
конституційної системи. Формально тут припускається можливість як колективної,
так і індивідуальної відповідальності. При цьому, якщо нижня палата парламенту
висловлює недовіру будь-якому міністру, глава уряду має вирішити: подавати у
відставку конкретному міністру чи уряду в цілому. Такий підхід до політичної
відповідальності уряду грунтується на ідеї солідарності його членів.
Вважається, що всі члени уряду (кабінету) несуть відповідальність за його
політику навіть у тих випадках, коли хтось із них не погоджується з конкретними
урядовими рішеннями та діями. Окремі ж міністерства відповідають за діяльність
своїх міністерств.

Однак і у цьому випадку важко
з’ясувати, за яких умов висловлення недовіри окремому міністру призводить до
відставки всього уряду. Практично це майже завжди вирішує прем’єр-міністр, хоча
його рішення буде детерміноване політичною ситуацією, що склалася у парламенті
та поза його межами. Стосовно ж відставки окремих міністрів, такі питання в
умовах, коли палата контролюється певною партійною більшістю, виникають і
вирішуються переважно у зв’язку з їх персональними діями, що призвели до
політичного скандалу.

Наведені умови колективної та
індивідуальної відповідальності віднесені також і до тих країн, де обидва ці
різновиди власне політичної відповідальності уряду прямо передбачені в
конституціях. Але основні закони також не дають прямої відповіді на запитання,
як взаємовіднесеиі індивідуальна і колективна відповідальність, у якій мірі
перша може бути наслідком другої. Ця проблема не суто теоретична. Вона має
вагоме практичне значення: невизначеність характеру взаємозв’язків двох
різновидів політичної відповідальності уряду призводить до того, що
повноваження щодо вирішення питання про відставку уряду узурпуються його
верхівкою і насамперед прем’єр-міністром.

Аналізуючи природу політичної
відповідальності уряду, слід також звернути увагу на її механізм. Необхідно
враховувати, що у переважній більшості країн з відповідними формами правління і
двопалатною побудовою парламентів уряд несе відповідальність тільки перед
нижньою палатою. Виняток становлять лише Італія та Румунія, де уряд несе
політичну відповідальність перед обома палатами.

У деяких країнах прийняті різні
способи постановки питання про політичну відповідальність уряду. Насамперед
слід зазначити, що у конституційній теорії, поширеній на теренах ряду країн, це
питання може виникнути в кожному випадку у разі розгляду у парламентом
будь-якої урядової пропозиції або такої, що стосується політики уряду.

Ілюстрацією до сказаного є досвід
Великобританії. Тут кожне голосування в нижній палаті парламенту з питань
реалізації урядової політики формально розглядається як визначення відповідного
ставлення до уряду

Такий спосіб не потребує спеціальної
форми постановки питання щодо довіри або недовіри уряду.

Проте відсутність у цих випадках
конкретних правил, які б зумовлювали обов’язковість відповідальності уряду,
зовсім не означає, що його доля постійно перебуває під загрозою. У парламентській
практиці прийнято, що уряд має піти у відставку тоді, коли несприятливе для
нього голосування відбулося з важливих питань загальної політики. Які питання
мають важливий, а які — несуттєвий характер практично вирішує сам уряд, а
точніше — прем’єр-міністр. Природно, що наявність у нижній палаті більшості від
партії, яка по суті сприяла формуванню уряду та забезпечує йому підтримку в
таких ситуаціях.

Водночас у відповідних країнах
припускається можливість постановки питання з голосування по резолюції осуду
(недовіри) уряду. Такий спосіб часто застосовується у зв’язку із загальною
оцінкою у парламенті урядової політики. Опозиція вносить пропозицію про
прийняття резолюції осуду, після чого відбуваються дебати та голосування. Якщо
палата приймає таку резолюцію, то уряд має піти у відставку.

В ряді країн альтернативою такої
відставки уряду є розпуск палати главою держави за ініціативою самого уряду. З
іншого боку, із тактичних міркувань уряд сам може поставити у палаті питання щодо
довіри до нього, яке звичайно розглядається за тією ж процедурою, що й
пропозиція резолюції осуду. Але реальне значення таких процедур також є
відносним, оскільки уряд здебільшого спирається на партійну більшість у нижній
палаті.

Розглянуті процедури притягнення
уряду до політичної відповідальності все таки можуть нести в собі загрозу
певних несподіванок для правлячої партії. Теоретики конституціоналізму вже
давно ведуть пошуки засобів, які б забезпечили необхідну стабільність урядів за
відсутності її головної передумови — твердої парламентської більшості.

Як результат, у більшості країн
конституційне запроваджені тільки формалізовані процедури притягнення уряду до
політичної відповідальності. Вони, звичайно, мають назву вотуму недовіри. За їх
змістом питання щодо недовіри уряду не може ставитися і розглядатися спонтанно,
а розглядатися парламентом за ініціативою опозиції з використанням визначеної в
конституції або у парламентському регламенті досить деталізованої спеціальної
процедури. Трапляється, що ця процедура прямо співвідноситься з такою формою
парламентського контролю за урядовою діяльністю, як інтерпеляція (та інші
подібні форми).

Конкретні формалізовані процедури
притягнення уряду до політичної відповідальності в кожній країні з
парламентарною та змішаною формами правління часто відмінні. Водночас є і певні
типові риси.

Зокрема, в усіх без винятку
відповідних країнах рішення щодо недовіри уряду має бути прийняте абсолютною
більшістю голосів у парламенті (нижній палаті). Недовіра главі уряду означає і
недовіру всьому його складу та тягне за собою їх відставку. Конституції ряду
держав обмежують можливості повторного внесення питання щодо недовіри протягом
певного терміну роботи представницького органу. В Португалії, Румунії та
Франції питання щодо недовіри уряду не може бути двічі поставлене у період
однієї парламентської сесії; у Болгарії і Греції відповідний строк дорівнює
шести, а в Естонії, Хорватії і Польщі — трьом місяцям. Разом з тим у Польщі
повторна пропозиція щодо недовіри уряду може бути внесена і раніше визначеного
строку за умов Її висунення від імені депутатів, які складають чверть складу
нижньої палати парламенту.

Іншою формою конституційної
відповідальності уряду (органів виконавчої влади) є відповідальність з
використанням процедури імпічменту або інших подібних процедур. Характерною
рисою такої відповідальності є те, що вона завжди індивідуалізована. У деяких
країнах відповідальності у порядку імпічменту або інших подібних процедур
підлягають не тільки вищі суб’єкти виконавчої влади, а й судді.

Особливістю такої відповідальності є
й те, що вона може мати місце за різних форм державного правління.

У деяких країнах з парламентарною
формою правління відповідальність із застосуванням процедури імпічменту
історично передувала власне політичній відповідальності уряду перед
парламентом, але в наш час перша майже повністю втратила своє значення та
поступилася місцем другій. У країнах зі змішаною формою правління процедура
імпічменту зберігає своє значення щодо президентів. У президентських республіках,
де не передбачено політичної відповідальності уряду (кабінету) перед
представницьким органом, імпічмент є важливим засобом взаємодії законодавчої та
виконавчої влади і розглядається як один з компонентів у системі стримувань і
противаг. «

Відповідальність у порядку
імпічменту інколи визначають як судову, але це не точно. Не викликає сумнівів
те, що тут має місце певна взаємодія між представницьким органом і судом. Часто
застосування процедури імпічменту передбачається у зв’язку із вчиненням певних
злочинів, хоча підставами для цього звичайно є досить невизначені дії,
сформульовані як порушення конституції. Процесуальне імпічмент у принципі
подібний до процедури судового розгляду. Але головним змістом відповідальності
у порядку імпічменту є політична оцінка дій відповідної посадової особи, а
наслідком — можливе усунення її з посади (посту).

Стосовно ж самої процедури
імпічменту, то вона можлива тільки за умов двопалатної побудови парламенту. За
спрощеною схемою, нижня палата виступає в ролі слідчого й обвинувача, а верхня
палата приймає остаточне рішення (кваліфікованою більшістю голосів) щодо
усунення відповідної особи з посади або посту. Однак на цьому юридичні наслідки
вчиненого не закінчуються. У подальшому може бути проведене розслідування загального
характеру, справа може бути передана до суду, а особа за певних умов понесе
кримінальне покарання.

Суттєво відмінною від розглянутої є
парламентська процедура усунення президентів, прийнята в деяких країнах, де має
місце згадуваний дуалізм виконавчої влади. Головну роль у здійсненні такої
процедури відіграє однопалатний парламент, який у своєму рішенні спирається на
попередньо сформульований висновок конституційного суду. Відповідні процедури
встановлені конституціями Латвії, Литви, Молдови, Румунії, Туреччини та деяких
інших держав.

Значні особливості має і процедура
усунення президентів парламентами спільно з конституційними судами. Ця
процедура, як і розглянута вище, іноді визначається як імпічмент, що не
відповідає значенню. Вона передбачає, що парламент або одна з його палат
формулює звинувачення проти президента, а конституційний суд на основі цього
звинувачення може прийняти рішення щодо його зміщення. У таких випадках точніше
говорити не про парламентську відповідальність президентів, а про їх спеціальну
судову відповідальність, ініційовану представницькими органами.

Подібну процедуру встановлено за
основними законами Австрії, Болгарії, Італії, Словаччини, ФРН, Хорватії та
Чехії. У деяких з них реальні повноваження виконавчої влади має як глава уряду
та уряд в цілому, так і президент. Застосування відповідних конституційних
процедур не заперечує у подальшому можливостей притягнення до відповідальності
у звичайному суді. У такий спосіб може поєднуватися конституційна та
кримінальна відповідальність вищих суб’єктів виконавчої влади.

.

Назад

НЕТ КОММЕНТАРИЕВ

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ