ТЕКСТЫ КНИГ ПРИНАДЛЕЖАТ ИХ АВТОРАМ И РАЗМЕЩЕНЫ ДЛЯ ОЗНАКОМЛЕНИЯ
§ 2. ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ, ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ДЛЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
.
§ 2. ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ,
ПРЕДОСТАВЛЕННЫХ ДЛЯ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
Анализ состояния земельных
ресурсов показывает, что уровень экологически допустимого воздействия на земли
в ряде регионов страны превышен, существует реальная угроза полного истощения
и загрязнения земель.
Вынос на поверхность земли,
вследствие разработки месторождений, фитотоксичных пород, биологически
агрессивных компонентов сказывается на качестве почв, зачастую отсутствует
реальная возможность возврата землям их прежней ценовой категории и
использования земель в соответствии с их прежним целевым назначением.
Как правило, лицензия на право
пользования недрами выдается на несколько лет, зачастую на несколько десятков
лет. Следовательно, изменение состояния земель не является одномоментным,
деградацион-ные изменения носят длительный и латентный характер. В целях своевременного
выявления изменений состояния земель, их оценки и прогноза, разработки
мероприятий по предотвращению и устранению последствий негативных процессов на
земле и предусматривается проведение мониторинга земель, усиление контроля за
использованием и охраной земель.
Использование богатого мирового
опыта реформирования земельных отношений, охраны окружающей природной среды и
земельных ресурсов способствовало законодательному закреплению идей создания
денежного фонда охраны земель и специализированных информационно-консультационных
центров.
Закон РФ «О недрах» (ст. 22)
обязывает недропользователя соблюдать утвержденные в установленном порядке
стандарты (нормы, правила), регламентирующие условия охраны недр, атмосферного
воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния
работ, связанных с пользованием недрами; а также приводить участки земли и
другие природные объекты, нарушенные при пользовании недрами, в состояние,
пригодное для их дальнейшего использования.
Основные правила,
регламентирующие условия охраны земель, лесов, вод и окружающей среды,
установлены в земельном законодательстве, в природоохранном законодательстве.
Земельный кодекс РФ организациям
горно-добывающей и нефтегазовой промышленности предоставляет земельные участки
для разработки полезных ископаемых после оформления горного отвода, утверждения
проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель. Особо
ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья предоставляются после
отработки других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах горного
отвода.
Закон РФ «Об охране окружающей
среды» от 10 января 2002 г. предъявляет общие требования в области охраны
окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции,
вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений,
сооружений и иных объектов (ст. 34). Размещение, проектирование, строительство,
реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация
зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное
негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с
требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны
предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной
среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов,
обеспечению экологической безопасности.
Нарушение требований в области
охраны окружающей среды влечет за собой приостановление размещения,
проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию,
эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных
объектов по предписаниям органов исполнительной власти, осуществляющих
государственное управление в области охраны окружающей среды.
При осуществлении строительства и
реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов принимаются меры по
охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель,
благоустройству территорий в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Земли, предоставленные для
недропользования, подвергаются разрушению. Меняется их качественное состояние,
экономическая привлекательность. При этом необходимо иметь в виду длительность
горно-добывающей деятельности, в процессе которой земли используются для
разработки месторождения поэтапно. Вследствие этого встает задача поэтапного
возвращения этих земель в хозяйственный оборот. Однако в том виде, в котором
они существуют после окончания горных работ, возврат их не представляется
возможным.
Особое место в регулировании
отношений по использованию земли для целей недропользования занимает процедура
возврата восстановленным землям их кадастровой стоимости и возможность целевого
использования этих земель, которое существовало до их изъятия недропользователем.
Рекультивация как раз и
предназначена для этих целей. Осуществление рекультивационных работ позволяет
восстановить нарушенный почвенный слой, природный ландшафт. Рекультивация
территорий, нарушенных открытыми и подземными горными работами, восполняет земельные
ресурсы, выбывающие из сельскохозяйственного оборота, улучшает
санитарно-гигиенические условия жизни и деятельности человека в
горно-промышленных районах.
Отношения, возникающие в процессе
восстановления нарушенных земель, регулируются Земельным кодексом РФ, Законом
РФ «О недрах», Законом РФ «Об охране окружающей среды», Постановлением
Правительства РФ № 140 от 23 февраля 1994 г. «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»1; Основными
положениями о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном
использовании плодородного слоя почвы и Методическими указаниями по организации
и осуществлению контроля за горно-технической рекультивацией земель,
нарушенных горными работами.
Эти законодательные и
ведомственные акты определяют основные требования к восстановлению земель и
содержание рекультивации, механизм проведения рекультивационных работ и формы
осуществления контроля за проведением рекультивации.
«Основные положения о рекультивации
земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя
почвы» предусматривают два этапа рекультивации: технический и биологический.
Технический этап включает в себя нанесение плодородного слоя почвы, устройство
мелиоративных сооружений, захоронение токсичных пород и т. д. Биологический
этап включает комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий (т. е.
посадка зеленых насаждений, «облесение», восстановление биологического
равновесия на нарушенных землях).
Условия приведения нарушенных
земель в состояние, пригодное для дальнейшего использования, порядок снятия,
хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы устанавливается
местной администрацией совместно с территориальным подразделением Федеральной
службы земельного кадастра России. Порядок и условия проведения рекультивации
закрепляются в проекте рекультивационных работ, который должен получить положительное
заключение государственной экологической экспертизы.
Стоит отметить, что
рекультивационные работы капиталоемкие, поскольку включают в себя затраты на
различные технические процедуры (засыпка и планировка шахт, химическая
мелиорация токсичных пород, ликвидация послеусадочных явлений и т. д.) и
затраты на проведение государственной экологической экспертизы, различных
обследований и разработку проекта, на деятельность комиссий по приемке-передаче
рекультивированных земель и т. п.
Для осуществления контроля за
качественным и своевременным возвратом земель в хозяйственный оборот в
«Основных положениях о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном
использовании плодородного слоя почвы» содержится рекомендательная норма о
создании Постоянной комиссии по вопросам рекультивации земель. В состав этой
комиссии включаются представители землеустроительных, природоохранных,
водохозяйственных, лесохозяйственных, архитектурно-строительных, санитарных,
финансово-кредитных и других заинтересованных органов.
Территориальный орган Федеральной
службы земельного кадастра России осуществляет организационно-техническое
обеспечение деятельности этой комиссии.
Недропользователь в письменном
виде извещает Постоянную комиссию о завершении им рекультивационных работ. К
этому извещению прилагается пакет документов, на основе которых и на основе
проверки на месте Постоянная комиссия проверяет качество проведения рекультивации
и проводит принятие восстановленных земель. Приемка-передача рекультивированных
земель Постоянной комиссией осуществляется в месячный срок после поступления
письменного извещения.
В работе этой комиссии принимают
участие представители юридических лиц или граждане, сдающие и принимающие
восстановленные земли, эксперты, другие заинтересованные лица. Процедура
приема рекультивированных земель оформляется актом приемки-сдачи.
На практике порой возникает
ситуация, когда проведение определенного направления рекультивации1, в силу
различных физико-географических, технических и других обстоятельств, не
представляется возможным. К примеру, рекультивация земель, арендованных для
нужд месторождения, предполагает их восстановление в прежнем виде. То есть где
до прихода газовиков росла, допустим, пшеница, после их ухода должна расти
именно пшеница. Но иногда проведенная рекультивация не позволяет полностью
восстановить биокультуры, существовавшие на этих почвах до ведения горных
работ. Например, ягель воспроизвести искусственным путем никому еще не
удавалось. Если ягель вырастить невозможно, не лучше ли посеять смесь других
трав.
В этом случае Постоянная комиссия
вправе внести в органы местного самоуправления предложения об изменении
целевого использования сдаваемого участка в порядке, установленном в земельном
законодательстве.
Кроме того, если возвращенная
собственнику, землевладельцу, землепользователю, арендатору земля требует
восстановления плодородия почв, то акт приемки-передачи рекультивированной
земли утверждается после полного или частичного (в случае поэтапного
финансирования) перечисления необходимых средств для этих целей на расчетные
счета собственников земли, землепользователей, землевладельцев, арендаторов.
Управление и контроль за
использованием земель, предназначенных для недропользования, осуществляют
Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органы
исполнительной власти, специально уполномоченные на осуществление такой
деятельности.
Земельный кодекс РФ в главе 12
определяет, что специально уполномоченными государственными органами
осуществляется государственный В земельный контроль за соблюдением земельного
законодательства, требований охраны и использования земель организациями
независимо от их В организационно-правовых форм и форм собственности, их
руководителями, должностными лицами, а также гражданами. Кроме того, Кодекс предусматривает
муниципальный и общественный земельный контроль, В который осуществляется
органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами.
Общественный земельный контроль
осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими
общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением
установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами
государственной власти и органами местного самоуправления решений.
Ш Законодательство
предусматривает несколько направлений рекультивации, в зависимости от
дальнейшего целевого использования земель: сельскохозяйственная,
лесохозяйственная, водохозяйственная, строительная, рекреационная,
природоохранная, санитарно-оздоровительная.
Права и законные интересы граждан
и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны
земель. Статья 73 Земельного кодекса РФ содержит положения о производственном
земельном контроле, который осуществляется собственником земельного участка,
землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе
осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке.
Положение о порядке осуществления
государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской
Федерации (утвержденное постановлением Совета Министров РФ от 23 декабря 1993 г. № 1362 с изменениями от 12 марта 1996 г.) уточняет, что специально уполномоченными
государственными органами, осуществляющими государственный земельный контроль,
являются:
Министерство имущественных отношений
Российской Федерации;
Федеральная служба земельного
кадастра России;
Министерство здравоохранения
Российской Федерации;
Государственный комитет
Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и его
органы на местах.
Также необходимо этот перечень
дополнить Министерством природных ресурсов РФ и Федеральным горным и промышленным
надзором России, поскольку в данном случае осуществляется земельный контроль не
в чистом виде, а применительно к использованию этих земель для целей
недропользования. Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные
органы отвечают за вопросы управления и осуществления контроля за
использованием недр и запасов полезных ископаемых, а Федеральный горный и
промышленный надзор России осуществляет контроль за рациональным использованием
и охраной недр.
Правовое положение вышеназванных
органов исполнительной власти определено в соответствующих Положениях об этих
органах, утверждаемых Правительством Российской Федерации. Необходимо иметь в
виду, что в данном случае идет рассмотрение функций органов исполнительной
власти в отношении земель, предоставленных для недропользования. Земли
недропользования — это, как правило, уже нарушенные земли, подвергшиеся
активному воздействию, земли с нарушенным почвенным слоем и нуждающиеся в
восстановлении, рекультивации и охране. Поэтому рассматриваются только
функции, связанные с охраной, восстановлением и рекультивацией земель.
Так, в Положении о Министерстве
имущественных отношений Российской Федерации (Постановление Правительства РФ
от 18 июля 2000 г. № 536 «Вопросы Министерства имущественных отношений
Российской Федерации» (с изменениями от 22 января, 1 августа 2001 г.) по вопросу об управлении земельными участками за министерством закреплены функции проведения
единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;
управления и распоряжения государственным имуществом и земельными ресурсами в
пределах своей компетенции.
Постановлением Правительства РФ
от 11 января 2001 г. № 22 «Об утверждении Положения о Федеральной службе
земельного кадастра России» в функции Росземкадастра по вопросу управления и
охраны земель, предоставленных для целей недропользования, входит
осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель;
обеспечение в установленном порядке федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления, заинтересованных юридических и физических лиц информацией
о состоянии земель, прогнозировании и планировании их рационального
использования; выявление загрязненных и деградированных земель, подготовка
предложений по их восстановлению или консервации; составление ежегодно
государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в
Российской Федерации, отчеты о государственном контроле за использованием и
охраной земель, о рекультивации нарушенных земель, снятии и использовании
плодородного слоя почвы.
Государственный комитет
Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу
организует государственный контроль за использованием и охраной земель в
городских и сельских поселениях и издает инструкции о порядке его
осуществления.
При добыче полезных ископаемых,
особенно открытым способом, на поверхность земли часто выносятся фитотоксичные
породы, другие химические вещества, негативно влияющие на экологическое
состояние грунтовых вод, почв, атмосферного воздуха. Все эти факторы
складываются в единый фактор, оказывающий неблагоприятное воздействие на
здоровье населения, проживающего в регионе геолого-разведочных и добычных работ.
В задачи Министерства здравоохранения РФ, согласно постановлению Правительства
РФ от 3 июня 1997 г. № 659 «Об утверждении Положения о Министерстве
здравоохранения Российской Федерации» (с изменениями от 11 декабря 1997 г., 12 ноября 1999 г., 1 июня 2000 г.), входит охрана здоровья населения. Поэтому в функции
министерства входит осуществление государственного
санитарно-эпидемиологического надзора; санитарно-гигиеническое нормирование,
координация и регулирование вопросов охраны здоровья населения в связи с
воздействием на человека неблагоприятных факторов среды его обитания и условий
жизнедеятельности.
Земля для недропользования
предоставляется не как сам объект использования, а как земная поверхность, под
которой расположены недра (часть земной коры, расположенной ниже почвенного
слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и
водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и
освоения). Поэтому в список органов, осуществляющих управление и контроль за
использованием земель, предоставленных для целей недропользования, следует
включить Министерство природных ресурсов РФ и Федеральный горный и промышленный
надзор России.
Министерство природных ресурсов
Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти,
проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере
изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей
природной среды, обеспечения экологической безопасности (Положение о
Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утверждено Постановлением
Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. № 726).
Министерство природных ресурсов
Российской Федерации является в том числе и федеральным органом управления
государственным фондом недр и осуществляет соответствующие функции:
организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования
недрами, организует проведение конкурсов и аукционов на право пользования
недрами, в том числе на условиях раздела продукции, осуществляет в установленном
порядке выдачу, регистрацию, приостановление действия и аннулирование лицензий
на пользование недрами по всем видам минерального сырья, включая подземные
воды, участвует в пределах своей компетенции в подготовке соглашений о разделе
продукции; обеспечивает организацию и проведение государственной экологической
экспертизы, государственной экспертизы запасов полезных ископаемых,
геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в
пользование участках недр, экспертизы проектно-сметнои документации на ведение
работ по геологическому изучению недр.
Что касается Федерального горного
и промышленного надзора России (Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2001 г. № 841 «Об утверждении Положения о Федеральном горном и промышленном надзоре России»), то он
организует и осуществляет государственный надзор за безопасным ведением работ,
связанных с пользованием недрами, в том числе при геологическом изучении недр,
в целях обеспечения соблюдения всеми пользователями недр предусмотренных
законодательством Российской Федерации требований по безопасному ведению горных
работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую
природную среду, здания и сооружения, а также по охране недр; осуществляет в
пределах своей компетенции государственный контроль за рациональным
использованием и охраной недр (за соблюдением норм и правил при составлении и
реализации проектов по добыче и переработке полезных ископаемых, использованию
недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых). Кроме того,
Федеральный горный и промышленный надзор России в пределах своей компетенции
согласовывает условия лицензий на пользование недрами, технические проекты на
пользование участками недр и осуществляет в установленном порядке контроль за
их соблюдением, а также согласовывает порядок уточнения границ горных отводов
для разработки месторождений полезных ископаемых, строительства и эксплуатации
подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
.
