§ 3. Процесс принятия политических решений :: vuzlib.su

§ 3. Процесс принятия политических решений :: vuzlib.su

2
0

ТЕКСТЫ КНИГ ПРИНАДЛЕЖАТ ИХ АВТОРАМ И РАЗМЕЩЕНЫ ДЛЯ ОЗНАКОМЛЕНИЯ


§ 3. Процесс принятия политических решений

.

§ 3. Процесс принятия политических решений

Принятие политических решений — центральный элемент преобразования
политических требований различных групп и граждан в приемлемые для всего
общества средства и методы регулирования социальных от­ношений. Коротко говоря,
принятие решений — это технологи­ческое преобразование политической власти в
управление соци­альными процессами.

По существу, данный процесс присутствует как на «входе», так
и на «выходе» политической системы. При этом увеличение тре­бований населения,
социальное «возмущение» среды расширяют масштаб управления и повышают его роль
в организации полити­ческой жизни. С другой стороны, эффективность реализации
при­нятых решений непосредственно влияет на степень поддержки и авторитет
режима правления.

В настоящее время в политической науке сложилось два ос­новных
подхода к пониманию процесса принятия решений. Так, нормативная теория трактует
его как процесс рационального вы­бора политических целей в сложных ситуациях. В
качестве важ­нейших средств оптимизации такого выбора предлагаются различ­ные
математические модели, исследование операций и другие ин­струментальные приемы.
Поведенческая теория, рассматривающая данный процесс как специфическое
взаимодействие людей, сори­ентирована на описание разнообразных факторов,
которые влия­ют на принятие решений в конкретной ситуации.

Такого рода подходы отражают двоякий характер управленчес­кого
процесса. С одной стороны, они подчеркивают громадную роль и прерогативы
институтов и органов управления, регламента и про­цедур принятия решений, роль
технического персонала и матери­ального обеспечения деятельности всех лиц,
занятых в этом процес­се, или, одним словом — значение тех внешних и внутренних
фак­торов, которые выражают рациональность, технократизм этой фор­мы
политической деятельности людей. С другой стороны, несмотря на большую роль,
которую играют в этом деле регламенты и инсти­туты, как правило, в процессе
принятия решений господствуют не­формализованные процедуры, зависящие отличного
опыта лиц, оп­ределяющих цели и средства их достижения, от интуиции и персо­нальных
знаний управляющих, их межличностных связей. Более того, поскольку в обществе,
как правило, не существует какой-либо од­ной группы, способной целиком и
полностью контролировать при­нятие решений, то этот процесс всегда представляет
собой «компромисс и примирение соперничающих ценностей», что только усили­вает
роль субъективизма в этом деле.

Таким образом, следует признать, что политическая власть
реализуется через личное влияние управляющих и, несмотря, на регламентирующую
роль правил и процедур принятия решений, привносит в этот процесс непредсказуемость
и непрогнозируе-мость. В конечном же счете процесс принятия решений пред­ставляет
собой симбиоз рациональности и иррациональности, ра­ционально организованного
взаимодействия структур и институ­тов власти и значительного субъективизма
управляющих.

Эти два начала соотносятся и взаимодействуют на различных
этапах принятия решений — подготовительном, собственно при­нятия решений,
реализации принятых решений.

Подготовительный этап принятия решений

На этом этапе из общего социального контекста выбирают те
требования и конфликты, которые носят политичес­кий характер. Таким образом
формируется т.н. повестка дня, т.е. совокупность проблем, которые необходимо
решать политически­ми средствами и методами регулирования.

От умения определять насущные проблемы зависит, способен ли
правящий режим предвосхитить политические события, смо­жет ли он препятствовать
возникновению кризисов или вынуж­ден будет реагировать на них постфактум. Как
правило, на этом этапе различные группы отстаивают собственное понимание того,
в какой очередности следует решать важные общественные про­блемы. Избирательное
отношение к актуальности тех или иных социальных вопросов может определяться
идеологическими тре­бованиями, ролевыми ожиданиями представителей правящих кру­гов,
личными симпатиями, прошлым опытом и другими причи­нами. Например,
невнимательное отношение к важным соци­альным проблемам может определяться т.н.
мобилизационным наклоном (А. Бахрах), т.е. традиционным недопониманием или
неприязнью властей к тем или иным нуждам населения, нежела­нием нанести ущерб
правящим группам, ошибочным представ­лением элит о собственных интересах и т.д.

Активную роль в этом процессе играют различные структуры —
формальные (парламентские комитеты, комиссии, лоббирующие группы) и
неформальные (межличностные объединения политиков, экспертов и т.д.). При этом
большое значение имеет тот факт, гото­вится ли решение крупных, стратегических
или обычных, рутинных вопросов. В первом случае значительно острее ведется
явная или неявная полемика политических групп и сил, растет напряжен­ность в
правящих кругах, усиливается воздействие теневых рыча­гов власти. Но в целом возможность
включать те или иные про­блемы в «повестку дня» или «удерживать какие-то вопросы
вне сферы политики» и означает обладание властью.

Главным условием выработки «повестки дня» является получе­ние
информации, которая, собственно, и создает для управляющих проблемную ситуацию:
как отнестись к тому или иному вопросу. При этом, как отмечает известный
специалист в области принятия решений Э. Квейд, информация должна быть получена
о тех прин­ципиальных моментах, которые должны быть учтены при принятии
решений. Такая необходимость предполагает наличие у органов при­нятия решений
возможностей для накопления достоверных сведе­ний о социальных процессах и для
их переработки.

Прежде чем стать «сырьем» для принятия решений, получен­ная
информация должна быть соотнесена с ценностными пред­почтениями лиц,
принимающих решения, а также с действую­щими правилами и регламентами
рассмотрения вопросов. Эти регламенты могут носить макрохарактер (т.е.
воплощать консти­туционно закрепленный порядок принятия решений, например
требовать наличия не менее 50% голосов законодателей для того, чтобы включить
вопрос в повестку заседания парламента) или учитывать действие факторов,
условно говоря, микрополитики (устанавливающих, к примеру, порядок
представления мнения экспертов политикам, говорящим от лица государства). И те
и другие правила действуют для всех, кто не просто участвует в принятии
решений, но и пытается сохранить и укрепить свой властный статус. При переходе
властей на резервную систему принятия решений в условиях возникновения
чрезвычайных си­туаций (войн, серьезных внутриполитических кризисов) эти рег­ламенты
и правила могут быть отменены и заменены новыми.

Ряд проблем и противоречий, возникших на подготовительном
этапе, могут быть разрешены на следующих фазах принятия реше­ний. Сюда можно
отнести проблему идентификации субъекта при­нятия решений (является ли им тот,
кто уполномочен принимать решения, или тот, кто оказывает наибольшее влияние на
отбор по­литически значимых задач), противоречия между правящей и оппо­зиционными
элитами, лидерами и техническим персоналом аппара­та управления, между
отраслевыми сегментами правящей элиты (воен­ной, административной, аграрной,
промышленной, торговой) и т.д.

На основе выработанной и скоррек­тированной «повестки дня»
формули­руются политические цели развития и средства их достижения. Цели могут
ставиться краткосрочные и долгосрочные, промежу­точные и окончательные, первостепенные
и второстепенные (А. Нагель). При этом главным является формулирование фактичес­ких
целей, которые могут существенно отличаться от декларируе­мых правительством и
предназначенных в основном для общест­венного мнения, борьбы с контрэлитой и
других подобных задач. Фактические цели должны соответствовать требованиям
допусти­мости, эффективности и оптимальности. (Правда, надо учитывать, что
часто формулировка целей страдает «ограниченной рациональ­ностью» (Г. Симон),
т.е. отражает неспособность управленцев пред­видеть все, порой даже самые
крупные последствия их реализа­ции. К тому же в переходные периоды, в условиях
неопределен­ности социальных процессов, эффективных решений может в прин­ципе
не существовать.)

Как правило, политические цели формулируются как бы на
пересечении действия трех типов институтов: официальных орга­нов
государственной власти, групп интересов и механизмов обще­ственности (например
независимых средств массовой информа­ции). Но центральную роль в этом процессе
всегда играют высшие институты государства, где сходятся все формы давления
полити­ческих сил. Понятно поэтому, что механизм формулирования по­литических
целей существенно разнится в унитарных государст­вах, странах с
полупрезидентско-унитарным правлением, в обще­ствах с парламентско-федеральным
устройством и т.д.

Учитывая влияние разнообразных политических сил, а также
сложное строение институтов государственного управления (в которых различные
сегменты исполнительной и законодатель­ной власти зачастую обладают далеко не
единым видением про­блем), политические цели формулируются, как правило, в виде
альтернатив, предлагающих несколько вариантов достижения необходимых
результатов или предусматривающих возможность реализации одной цели разными
способами. Как отмечал Д. Дьюи, «разумная политика» имеет дело с выбором
вариантов (предпола­гающих оценку возможных выгод и затрат в каждом отдельном
случае), а не с ситуацией «да—нет».

В целом формулирование и принятие решений на данном эта­пе
зависит от уровня централизации (децентрализации) верховной власти и
соотношения ее прерогатив с правами местных органов правления, от
взаимодействия партийных и государственных струк­тур, степени разделения
исполнительной и законодательной властей и уравновешенности полномочий их элит,
развитости форм общественного контроля за деятельностью государственной бюро­кратии
и т.д. Характер и своевременность выбранного варианта действий зависят от
конкретного лица, принимающего решения, и длительности проблемной ситуации.

Принимать решение могут как определенные индивиды (по­литики,
государственные служащие), так и групповые субъекты (формальные и
неформальные). И у тех, и у других есть свои плюсы и минусы.

Так, групповые решения, как правило, отличаются большей взве­шенностью,
но одновременно и замедленностью реакции на про­блемную ситуацию, что особенно
негативно сказывается в кризис­ных обстоятельствах. Для группового субъекта
характерно также рас­средоточение ответственности, что, впрочем, с успехом
использует­ся при принятии непопулярных решений. Специальные исследова­ния
показывают, что управленческая группа должна отвечать соот­ветствующим
количественным стандартам, нарушение которых чре­вато возникновением внутренних
клик, соревнование которых мо­жет привести к устойчивому непринятию решений.

Отдельные же политики, неся персональную ответственность за
принимаемые решения, способствуют росту целеустремлен­ности’ в достижении
целей. В то же время деятельность конкрет­ного человека всегда открывает больше
возможностей для разно­образных теневых влияний на принимаемые им профессиональ­ные
решения. Более того, отдельным политикам выгоднее зани­маться своим имиджем,
лавированием между группами (с целью сохранить свое положение в структуре
власти), нежели занимать­ся управленческой рутиной. Как отмечает Р. Вагнер,
политики вообще больше склонны участвовать в распределительных про­цессах, а не
принимать крупные политические решения, мало влияющие на их властный статус.
При принятии конкретных политических решений у конкретного лица сильнее
проявляется и противоречие между представительством и компетентностью.

В определенной степени различия в деятельности группового и
индивидуального субъектов управления нивелируют структуры интеллектуальной
поддержки (советники, помощники, консуль­танты), выполняющие научно-аналитические
функции и способст­вующие принятию оптимальных решений.

Методы принятия решений на данном этапе политического
процесса зависят от специфики решаемых задач и традиций, сложившихся в
структурах управления. Как отмечал американский ученый Р. Говард, в
политической жизни, как правило, решаются рисковые, вероятност­ные задачи,
отличающиеся низкой просчитываемостью результатов и принимаемые в условиях
социальной неопределенности. Несмот­ря на сложность такого рода задач, в
истории длительное время гос­подствовал, по сути, один метод их решения — метод
прецедента. Но чаще политики шли путем проб и ошибок, полагаясь на свой здравый
смысл, ум и интуицию. Конечно, ум и интуиция важны и сегодня, но интенсивность
политических процессов, социальная цена ошибочных действий стимулируют
субъектов власти руководство­ваться при принятии решений более надежной
методикой.

Признанные авторитеты в области управления, в частности Ч.
Линдблюм, считают, что в настоящее время существуют два ос­новных метода
принятия решений: рационально-универсальный и метод последовательных
ограничений («метод ветвей»). Первый из них предполагает рациональное
вычленение проблемы и выбор путей ее решения, наиболее соответствующих
поставленным це­лям. Это — как бы идеальный план решения вопроса, результат
«правильного мышления», предполагающий сбор всесторонней информации, минимизацию
издержек при формулировке целей и выборе средств их реализации и т.д.

В то же время понятно, что на практике политики исходят не
столько из оптимального, сколько из возможного образа действий. «Способность
человека оперировать информацией гораздо меньше, чем требуется по этой модели
<...> Вполне возможно, что каждый участник управленческого процесса
<...> рационален в своей дея­тельности, однако при столкновении множества
участников процес­са рациональность их коллективной деятельности при выработке
решения становится призрачной». Иными словами, в практической политике правительство
часто не следует логически предписанной схеме: постановка проблемы и ее решение.
Реальные проблемы, тре­бующие политического вмешательства, зачастую возникают
внезап­но, и правящие элиты вынуждены начинать действовать еще до того, как
определят свои цели и предпочтения.

Таким образом, на практике более применим «метод ветвей»,
который исходит из необходимости внесения в обычную управ­ленческую
деятельность т.н. инкрементальных поправок (англ. increment — приращение),
дающих возможность реализовать час­тичные цели. Допуская даже действия,
противоречащие общей стратегии управления, правящие элиты способны таким путем
добиваться постепенного успеха в своей политике. Однако, избегая больших ошибок
в управлении государством, элиты при такой тактике не могут обеспечить
каких-либо крупных прорывов в по­литическом реформировании общества.

Учитывая плюсы и минусы того и другого методов принятия
решений, ряд ученых, и в частности А. Этциони, настаивают на большей
продуктивности т.н. смешанно-сканирующего метода, который предполагает, с одной
стороны, широкий рациональ­ный взгляд на политические проблемы общества и
выделение их общих, типических свойств, а с другой — использование пред­ставлений,
раскрывающих глубинные основы противоречий, для разработки какой-то одной
проблемы, возникшей в конкретной обстановке. Последовательно применяя
общетеоретические, ра­циональные знания для урегулирования конкретных вопросов,
и можно достичь эффективного политического управления.

На этом этапе центры власти вопло­щают в жизнь принятые ими
решения. В целом этот этап характеризуется на­растанием конфликтов, ибо решения,
которые устраивают далеко не всех субъектов политики, должны быть тем не менее
в той или иной степени приняты ими для исполнения. При этом противодей­ствие
властям будут оказывать не только оппозиция, но зачастую даже нижестоящие
органы власти, стремящиеся приспособить при­нимаемые наверху решения для защиты
своих нужд и интересов. Существенно и то, что реализация решений резко повышает
роль исполнительных органов, а это может провоцировать их на пре­вышение своих
полномочий и даже нарушение законов.

Органам, реализующим решения, необходимо «знать, когда
начинать, что предложить, как действовать», чтобы достигнуть необходимого
политического согласия вокруг сформулированных целей. Все предлагаемые решения
должны быть как минимум обле­чены в директивную и правомочную (узаконенную)
форму. Они также должны предусматривать ответственность конкретных лиц за испол­нение
(неисполнение) решений и обладать определенной адресностью (т.е. быть
сориентированы на исполнение либо всеми группами, либо отдельными слоями
населения, конкретными лицами и т.д.). В соответствии с этим решения следует облекать
в определенные формы выражения (например они должны быть выдержаны в мо­ральных
терминах, т.е. содержать призывы к гражданским чувст­вам, предполагать самопожертвование
и проч.).

Воплощению управленческого замысла способствуют и опре­деление
властями общей стратегии, выбор ими характера дейст­вий (т.е. настроенности на
конфликт или сотрудничество, приме­нение насильственных или консенсусных
методов, использование средств политического торга или прямого давления,
манипулиро­вание, обман общественного мнения и т.д.). Выбор стратегии дол­жен
опираться на рациональную оценку собственных ресурсов, их достаточности для
осуществления намеченной линии поведения, реализации того, что желательно, или
того, что достижимо на деле. Необходимо правильно оценить и возможную степень
сопротив­ления принятым решениям; на случай неудачных действий прави­тельство
должно выработать планы, способные сохранить его ста­тус и не вызвать
дестабилизации системы правления; иметь вари­анты перехода на резервную систему
принятия решений при из­менении ситуации. Условиями реализации гибкой
политической стратегии и технологии использования ресурсов являются интен­сивный
сбор информации о первых результатах в достижении це­лей, отслеживание
промежуточных результатов, корректировка принятых решений при выявлении
расхождения целей и средств их достижения.

Как правило, принято выделять несколько основных типов
реализации решений: популизм, элитизм, консерватизм, демо­кратизм и радикализм.
Каждому из этих типов осуществления политического курса соответствуют
определенные методы власт­ного регулирования, характер взаимоотношений властей
и насе­ления, информационный режим властвования.

Так, популизм в качестве основного средства достижения власт­ных
целей предполагает прямую апелляцию к общественному мне­нию, непосредственную
опору на массовые настроения. Поэтому он неизбежно сориентирован на упрощение,
а в ряде случаев и вульгаризацию предлагаемых обществу целей. Правящие элиты
пытаются выработать какой-то лозунг, призыв к населению, реа­лизация которого,
по их мнению, обеспечит преодоление всех противоречий и быстрое продвижение к
успеху. Нередко в таких случаях используются лесть («коммунисты — во главе
обществен­ного прогресса»), запугивание внешней или внутренней угрозой
(«правящие круги — во власти мафии»), необоснованные посулы и обещания («радикальные
реформы быстро приведут к подъему экономики»). Наиболее ярко популизм проявляется
при харизматическом праблении. Но популистские меры могут выступать со­ставной
частью политического курса и при демократических и другого типа режимах,
придерживающихся рациональных методов управления.

Отличительная черта элитизма — курс на предотвращение сколь­ко-нибудь
значительного участия граждан не только в выработке, но и корректировке
решений, на поощрение различных посред­нических форм взаимодействия с
электоратом, усечение полити­ческого информирования общественности, закрытый
характер принятия и осуществления политических решений на всех этапах.

При консервативной политике в деятельности властей домини­рует
установка на сохранение структуры и функций государствен­ных органов власти,
традиционных форм и методов политическо­го регулирования. Такие методы
управления характерны для ста­бильных политических режимов, культивирующих
внутреннюю приверженность граждан к хранимым и почитаемым в данном обществе
ценностям и идеалам. Это неизбежно усиливает патри­отические настроения и
способствует сохранению целостности общественного и политического организмов.

К прямо противоположным результатам приводит радикализм
политического правления. Даже когда стремление революциони­зировать общество,
добиться его качественного переустройства не является самоцелью властей,
социальные и политические пос­ледствия, вызванные радикальными методами
преобразований, редко несут гражданский мир, порядок и улучшение жизни насе­ления.
Насилие — основной метод управления революционных режимов — неизбежно
превращает власть в смертоносное орудие преобразований, чреватое массовой гибелью
граждан.

В отличие от радикализма, пренебрегающего во имя глобаль­ных
будущих целей насущными правами и интересами людей, демократизм ориентируется
на реальные потребности и запросы граждан, воплощение их неотъемлемых прав и
свобод. Культи­вируя атмосферу взаимоответственных отношений между ря­довыми
гражданами и элитой, демократическая политика до­бивается доверия людей,
желания лояльно сотрудничать с влас­тями. Соблюдение процедур избирательных
циклов, принципа разделения властей, цивилизованных отношений с оппозицией, как
правило, исключает из арсенала политического управления средства жесткого социального
принуждения, поощряет меха­низмы «самодисциплины и самопринуждения» граждан (Н.
Элиас).

Умение использовать основные требования теории принятия
решений приобретает особую значимость в периоды интенсив­ных изменений
политических систем, их трансформации и мо­дернизации, поскольку в этих
условиях нельзя в полной мере опереться на традиции политической жизни и
испытанные мето­ды управления государством и обществом.

.

Назад

НЕТ КОММЕНТАРИЕВ

ОСТАВЬТЕ ОТВЕТ