§ 2. Державний лад Реформи і контрреформи :: vuzlib.su
Ищите Господа когда можно найти Его; призывайте Его, когда Он близко. (Библия, книга пророка Исаии 55:6) Узнать больше о Боге
Главная Новости Книги Статьи Реферати Форум
ТЕКСТЫ КНИГ ПРИНАДЛЕЖАТ ИХ АВТОРАМ И РАЗМЕЩЕНЫ ДЛЯ ОЗНАКОМЛЕНИЯ

§ 2. Державний лад Реформи і контрреформи

.

§ 2. Державний лад Реформи і контрреформи

Широко визнано, що скасування кріпосного права в 1861 р. І І подальші реформи ознаменували в Росії перший крок на шляху перетворення феодальної монархії у буржуазну.

Реформами 60—70-х XIX ст. років у державний устрій Російської імперії було запроваджено окремі елементи буржуазної державності: створено виборні представниць­кі установи місцевого адміністративно-господарського управління (земські та міські органи самоврядування), виборні органи суду (мирові судді), закладено основи буржуазного судоустрою і судо­чинства, гнучкішими стали форми фінансового контролю і цензури, закріплено принцип всестановості в комплектуванні армії і діяль­ності установ народної освіти тощо. Ці реформи є буржуазними і тому, що вони враховували інтереси буржуазії і приватної власнос­ті, створювали сприятливі умови для розвитку торгівлі, промисло­вості та кредиту. Нові риси спостерігаються і в діяльності успадко­ваних від кріпосницької епохи установ: у міністерствах було прове­дено децентралізацію, яка супроводжувалася деяким розширенням повноважень місцевих органів; урядовий апарат дедалі більше ра­хувався з думками дворянської та буржуазної громадськості, що висловлювалися через періодичну пресу.

Певні зміни відбулися і в складі бюрократії. її кількість зрос­ла і досягла на початку XX ст. 385 тис. осіб (з них 161 тис. — клас­них чиновників). Серед вищої бюрократії знизився відсоток земель­них власників (трохи більше 50%). Хоча у її складі, як і раніше, переважали дворяни-урядовці, поряд з цим з'явилися і нові проша­рки. Один з них становив так званий «третій елемент» — вільно­найманий персонал органів самоврядування (лікарі, вчителі, стати­стики тощо). Починаючи з 60-х років у державному апараті почали працювати жінки (рахівницями Державного контролю). Наприкінці століття на державній службі (у навчальних і медичних установах, на пошті, телеграфі) перебувало вже 38 тис. жінок.

Однак значення цих процесів не слід перебільшувати. Незва­жаючи на здійснення буржуазних реформ і деяких змін в організа­ції, складі та діяльності урядових установ, Росія залишалася абсо­лютною монархією із самодержавним монархом на чолі. В країні зберігалися основні дореформені державні вищі, центральні і на­віть місцеві установи з дворянською урядовою більшістю.

Буржуазне реформаторство 60—70-х років було непослідов­ним. Це, зокрема, виявилося в тому, що деякі важливі зміни в со­ціальному та політичному ладі хоча і підготовлялися, але так і не набули чинності. Хитання уряду між прогресивними перетворення­ми і реакційними розширювали і зміцнювали опозицію старому ла­ду. Суттєвою вадою реформ стала їх половинчатість. Вона була притаманна і «базовій» реформі — скасуванню кріпосного права. Влучним є висновок М. О. Троїцького, що «половинчатість реформи виразилась у тому, що економічний базис став новим, капіталістич­ним, а всередині його збереглись пережитки старого, феодально-кріпосного ладу...». Ця ж недостатність була притаманна й більшос­ті інших реформ. Відбивши революційну хвилю на рубежі 70—80-х років, уряд, очолюваний Олександром III, переходить до відвертої реакції. Царський маніфест від 29 квітня 1881 р. проголошував не­похитність самодержавства. У 80-х і на початку 90-х років здійсню­ється ряд контрреформ, які значною мірою скасували найпослідов­ніші буржуазні реформи і повернули деякі дореформені порядки. Цей курс намагався продовжувати у перші роки свого правління і останній імператор Росії Микола II.

На середину XIX ст. вся територія України в складі Російсь­кої імперії (дев'ять губерній) була поділена між трьома генерал-гу­бернаторами: Малоросійським (Харківська, Полтавська, Чернігів­ська губернії), Київським (Південно-Західний край — Київська, Подільська та Волинська) та Новоросійським (Катеринославська, Херсонська та Таврійська губернії).

В наслідок тощо, що царат на середину XIX ст., мав усі під­стави вважати, що його інкорпорацій на та русифікаторська по­літика на Сході і Півдні України була належним чином реалізова­на, намісницька влада тут припинила своє існування. У 1856 р. було ліквідоване Малоросійське генерал-губернаторство, а в 1874 р. — Новоросійське.

У пореформеній Російській імперії, в тому числі в Україні, існував в основному колишній адміністративно-територіальний по­діл. Для шести її губерній характерною була така структура управ­лінського апарату: адміністрація губернська-повітова-дільнича (з 1889 р.) і волосна-сільська. Таким чином, на середину 70-х pp.

XIX ст. тільки три губернії — Київська, Подільська та Волинська — мали ще своєрідну загальну надбудову у вигляді генерал-губерна-торської влади.

Генерал-губернатори. Київський, подільський та волинський генерал-губернатор (він також іменувався головним начальником Південно-Західного краю) був вищим представником верховної влади у «ввірених йому губерніях». Закон припускав поєднання по­сад генерал-губернатора і командувача військ Київського військо­вого округу.

Власний апарат генерал-губернатора був невеликим — скла­дався лише з канцелярії та кількох урядовців для особливих дору­чень. У необхідних випадках він діяв через підпорядкованих йому губернаторів.

Повноваження «головного начальника краю» були закріплені Загальною інструкцією генерал-губернаторам Росії (її було вклю­чено у Звід губернських установлень), а також в інших норматив­них актах — статутах, положеннях, в окремих «височайших» ве­ліннях. Наскільки широким було коло питань, наданих головному начальнику Південно-Західного краю, можна судити за ще мало­відомими матеріалами Центрального державного історичного ар­хіву України зокрема, за таким фактом: коли в 1888 р. Департа­мент загальних справ Міністерства внутрішніх справ намагався одержати зведені дані про «предмети відомства» генерал-губерна­тора, його канцелярія підготувала довідку, в якій лише неповний перелік цих «предметів» (понад визначених Загальною інструк­цією) складався з 83 пунктів. Загальна інструкція наголошувала, що генерал-губернатори — «суть головні блюстителі недоторканос­ті верховних самодержавства, користі держави і точного виконання законів та розпоряджень вищого уряду щодо всіх частин управлін­ня у ввіреному їм краї». При цьому до обов'язків генерал-губерна­торів належали питання «загального добробуту» і «внутрішньої безпеки». Закон надавав генерал-губернатору право ревізувати усі дії осіб, йому підвідомчих, доповнювати, змінювати або скасовувати постанови підпорядкованих йому губернаторів, а в необхідних ви­падках (у разі «безуспішності» дій місцевого начальства) — безпо­середньо вживати заходів «як до поновлення спокою, так і до відве­рнення будь-якої причини відновлення безпорядків».

Досить широкі права надавалися генерал-губернатору у разі оголошення на всій підвідомчій йому території або в окремій місце­вості надзвичайного стану (тобто стану посиленої чи надзвичайної охорони) згідно з сумнозвісним Положенням про заходи з охорони державного порядку і громадського спокою від 14 серпня 1881 р. При цьому право оголошення на даній території стану посиленої охорони належало генерал-губернатору (стан надзвичайної охоро­ни вводився рішенням Комітету міністрів, яке затверджувалося ца­рем). Цими повноваженнями генерал-губернатор широко користу­вався, здійснюючи колоніальну політику царату в Україні.

Такі ж повноваження генерал-губернатор мав і у разі введен­ня воєнного стану на підставі закону 1892 р.

Чітку охоронну спрямованість мали й інші повноваження го­ловного начальника Південно-Західного краю, закріплені в ряді но­рмативних актів. Так, на генерал-губернатора згідно з «высочай­шим повелением» 1888 p. покладався обов'язок «вживати заходів до заміщення посад у Південно-Західному краї особами російського походження», від нього залежала видача дозволів на приїзд до міс­та та тимчасове проживання у ньому «євреям, які не мають права постійного проживання в Києві». Серйозним політичним змістом була позначена роль генерал-губернатора в керівництві церковни­ми справами. Зокрема, під пильним генерал-губернаторським на­глядом перебувала діяльність римсько-католицької церкви: лише з його дозволу могли засновуватися нові костьоли, алтарі та каплиці; без згоди генерал-губернатора не могли призначати ксьондзів на приходські посади; він міг відлучати їх від посад, переміщувати і накладати на них грошові стягнення «за невиконання вимог і роз­поряджень громадської влади».

Генерал-губернатор відігравав важливу роль у забезпеченні домінуючих позицій російського дворянства у Південно-Західному краї: він призначав і звільняв предводителів (маршалків) дворянст­ва, вживав заходів до зміцнення дворянського землеволодіння. Так, якщо виявлялися угоди, що складалися всупереч вимогам законів від 10 червня 1864 р. та 10 грудня 1865 р. (цими законами забороня­лося придбання маєтку у дев'яти західних губерніях полякам та євреям), генерал-губернатор подавав у суди позови про скасування нотаріальних актів за цими угодами. При цьому він ставив перед окружним судом питання про притягнення до відповідальності но­таріусів, які засвідчували незаконні угоди.

Значною була роль генерал-губернатора у реалізації селянсь­кої реформи на Правобережній Україні. Після польського повстан­ня 1863 р. життєво важливим завданням царської адміністрації стало позбавлення польського визвольного руху соціальної бази, у тому числі на Правобережжі. Необхідно було протиставити польсь­кому дворянству регіону українське селянство. З цією метою акти-

візувалось проведення селянської реформи. Тут, на відміну від ре­шти територій України реалізувалась операція з обов'язкового ви­купу селянських наділів у поміщиків. Мирові посередники, які реалізували селянську реформу безпосередньо, призначались в ад­міністративному порядку. Місцеве дворянство було усунуте від цих процесів.

Скасування кріпосного права на Правобережній Україні, при­душення польського повстання, інші акції надзвичайного характеру здійснювались за безпосередньої адміністративної участі генерал-губернатора. У «звичайних» умовах ця надбудова скоріше заважа­ла нормальному здійсненню державного управління.

Яскравим виявом русифікаторської, колоніальної політики, що здійснювалася царатом у Південно-Західному краї, було поло­ження «конфіденційного» циркуляра міністра внутрішніх справ від 16 жовтня 1881 p., згідно з яким лише з дозволу генерал-губернато­ра могли влаштовуватися «публичное исполнение разных сцениче­ских представлений, декламации и пения на малороссийском наре­чии и вообще не на русском языке».

«Криза верхів» у період другої революційної ситуації вияви­лася, зокрема, в заснуванні посад тимчасових генерал-губернато­рів. 5 квітня 1879 p., через три дні після замаху О. Соловйова на Олександра II, був опублікований царський указ про призначення тимчасових генерал-губернаторів у Петербурзі, Харкові й Одесі; відповідними правами наділялися московський, київський, варшав­ський генерал-губернатори, їх влада поширювалася й на сусідні гу­бернії. Так, у 1882 р. Київському генерал-губернаторові були тим­часово підпорядковані чернігівський і полтавський губернатори. У подальші роки Комітет дії положення про посилену охорону чи оголошував воєнний стан у Київській, Подільській і Волинській гу­берніях або окремих місцевостях з надання генерал-губернатору обов'язків Головнокомандувача та права видавати обов'язкові по­станови для попередження порушень державної безпеки. Гене­рал-губернаторам підпорядковувалися усі цивільні установи, нав­чальні заклади, судові органи. Вони дістали право арешту, адміністративного вислання будь-якої особи, припинення або заборони періодичних друкованих видань.

Тимчасовим генерал-губернатором в Харкові був призначе­ний граф М. Т. Лоріс-Меліков, в Одесі — Е. І. Тотлебен. Ці герої ро­сійсько-турецької війни 1877—1878 pp. мали своєю популярністю відповідно вплинути на місцевих жителів.

Введення тимчасових генерал-губернаторств призвело до ма­сових репресій, повальних обшуків, арештів, висилань. Військово-окружні суди (їм генерал-губернатори передавали на власний роз­суд справи цивільних осіб) почали виносити смертні вироки. Діяль­ність тимчасових генерал-гебернаторів характеризувалася надзви­чайним самоуправством і сваволею. Особливо нещадно діяли Тот­лебен та його помічник С. Ф. Панютін.

Ключову позицію у місцевому управлінні, як і раніше, посідав губернатор. Здавалося, буржуазні реформи 60—70 років, з якими пов'язувалося багато надій, перетворять в дусі часу всю систему місцевого управління. Звільнення селян від кріпосної залежності і проголошене зрівняння всіх станів у правах, відокремлення суду від адміністрації, введення земського та міського самоврядування тощо істотно змінили становище губернаторів. До їх відання не ввійшли і деякі щойно створені державні установи (контрольні па­лати, акцизні управління тощо). Однак незабаром уряд почав вда­ватися до заходів, що прямо суперечили принципам реформ 60— 70-х років. Унаслідок цього наприкінці XIX ст. губернатори дістали повноваження, яких вони не мали навіть у дореформений період.

Неухильно нарощувалися карально-поліцейські функції губер­наторів. У 1866 р. вони дістали право вимагати виконання своїх «за­конних вимог» від усіх службовців, незважаючи на службову підле­глість, старшинство за посадою або чином. Тоді ж губернаторам бу­ла надана можливість ревізувати усі цивільні установи губернії, незалежно від відомства (це перетворило їх у повновладних вер­шителів долі чиновництва), а також закривати приватні товарист­ва, клуби тощо у разі виявлення в їхній діяльності чогось «против­ного державному порядку, громадській безпеці та моральності». 31876 р. вони почали видавати «для правильного виконання узако­нень про благочиння і безпеку», так звані «обов'язкові постанови» (про заборону зборів, закриття органів преси та ін.).

Особливо посилюється адміністративна влада губернаторів після видання Положення про заходи з охорони державного поряд­ку і громадського спокою від 14 серпня 1881 р. Згідно з цим законом у разі введення режиму посиленої охорони губернатор мав право закривали збори, торговельні та промислові заклади, забороняти органи преси, арештовувати (на строк до трьох місяців) і штрафу­вати (на суму до 500 крб.) винних у порушенні «обов'язкових поста­нов», а також висилати «підозрілих» і «шкідливих» осіб за межі гу­бернії. За поданням губернатора Особлива нарада при МВС ви­рішувала питання про адміністративне заслання на строк до п'яти років осіб, «шкідливих для державного та громадського спокою».

Домінуючою була роль губернаторів в організації поліцейсь­кого нагляду (гласного та негласного) за особами «сумнівної по­літичної благонадійності». Під час здійснення судової контррефор­ми губернатор набув права впливати на суди (наприклад, він пере­глядав списки осіб, які були намічені для обрання їх мировими суддями, і списки присяжних засідателів), у 1889 р. він стає голо­вою адміністративно-судової установи — губернського присутствія. Він же подавав міністру внутрішніх справ для затвердження кан­дидатури земських дільничних начальників. Земське положення 1890 р. і Міське положення 1892 р. поставили під жорсткий губер­наторський контроль органи земського та міського самоврядування. Губернатору підпорядковувався весь поліцейський апарат гу­бернії: він безпосередньо призначав поліцмейстерів та повітових справників з помічниками, а також станових приставів. Про будь-який «безлад» вони мусили негайно доповідати «хазяїну губернії». Отже, владні повноваження губернаторів, закріплені в зако­нодавстві другої половини XIX ст., мали цілком визначену спрямо­ваність, відбивали основну лінію у внутрішній політиці самодер­жавства. Губернатор у російській провінції був справжнім сатра­пом, від ласки якого залежало існування будь-якої установи і навіть доля будь-якої особи у «ввіреній» йому губернії.

Широкі каральні права, розгалужений апарат, на який спира­вся губернатор, використовувалися ним насамперед для боротьби з реальними і потенційними політичними противниками існуючого ладу. Конкретні напрями діяльності губернаторів з охорони «поряд­ку і спокою», основні об'єкти та суб'єкти губернаторської «уваги» містилися в численних циркулярах Міністерства внутрішніх справ переважна більшість їх видавалась Департаментом поліції, як пра­вило, під грифами «таємно» і «цілком таємно».

В умовах досить широкої, часто недостатньо визначеної ком­петенції губернаторів, величезних масштабів каральної влади, з одного боку, і дуже слабкого контролю за їхньою діяльністю, з ін­шого (досить сказати, що протягом 80-х і 90-х років жодна губернія не була піддана повній ревізії), стан справ багато в чому визначався особистісними та діловими якостями, рівнем загальної культури, політичними спрямуваннями, симпатіями й антипатіями тих, хто обіймав губернаторську посаду. Призначення нерідко залежало від випадку, але насамперед — від протекції.

Слід наголосити, що у другій половині XIX ст. значно зріс по­рівняно з дореформеним періодом освітній ценз губернаторів: кіль­кість осіб з вищою освітою досягла двох третин. Усі губернатори були спадкоємними дворянами (дехто належав до титулованої зна­ті). За майновим станом вони належали до найбільш забезпеченої категорії вищого чиновництва. У переважній більшості їхні земель­ні володіння перевищували тисячу десятин. Одним з найбагатших людей країни вважався катеринославський губернатор граф Ф. Кел-лер, у якого було понад 20 тис. десятин землі.

Не можна заперечувати той факт, що наприкінці 50-х — на початку 60-х років XIX ст. з'явився новий тип ліберальних, освіче­них губернаторів. До них належав, зокрема, херсонський губерна­тор Басманов, відомий своєю невтомною боротьбою зі зловживан­нями. Але діяльність таких губернаторів дратувала представників уряду, через що була нетривалою.

З 1866 p., після замаху Д. Каракозова на царя Олександра II, почалася масова заміна губернського начальства. Губернаторів но­вого типу стає дедалі менше і менше. їхні місця посідають відверті реакціонери. Особливо збільшився попит на них у період політичної реакції 80—90-х років. До таких діячів належали полтавський губер­натор Є. Янковський, чернігівський губернатор О. Анастасьєв і чи­мало інших, які чинили сваволю і беззаконня. Про те, що факти зловживання владою, хабарництва тощо стали серед губернської адміністрації досить поширеними, свідчать і «політичні огляди», які подавалися в 70—90-х роках спочатку до III відділення власної його імператорської величності канцелярії, а потім — до Департа­менту поліції МВС начальниками жандармських управлінь.

Губернатор фактично координував діяльність місцевих орга­нів усіх відомств та органів місцевого самоврядування. Посилення влади губернатора йшло шляхом не передачі в його руки владних функцій від інших посадових осіб та відомств, а через зміну форм

функціонування губернаторської влади та засобів впливу на місце­ві органи.

Характерна особливість губернаторського управління в другій половині XIX — на початку XX ст. полягала в тому, що вплив губе­рнаторської влади на місцеві органи здійснювався не тільки й не стільки шляхом прямого підпорядкування, але й через: 1) голову­вання губернатора та участь в роботі губернських присутствій, ко­мітетів та комісій; 2) через загальний нагляд за діяльністю місцевих органів різних відомств та органів місцевого самоврядування; 3) че­рез участь у підборі та розміщенні кадрів чиновників.

У кожному із 85 повітів України адміністративна влада нале­жала справнику, який призначався губернатором з числа дворян і був відповідальним перед ним. Справник очолював повітове по­ліцейське управління, до складу якого входили два дворянські за­сідателі, що обиралися повітовими дворянськими зборами. Повіто­вий справник головував у ряді розпорядчо-виконавчих колегій і до­радчих органів (присутствій та комітетів), які відігравали роль виконавчих інстанцій для відповідних губернських установ. Деякі з присутствій та комітетів очолював повітовий предводитель дворян­ства.

Важливе місце в урядовому апараті, покликаному забезпе­чувати «порядок і спокій» серед селянського населення, було відве­дено земським дільничним начальникам, посада яких вводилася за­коном від 12 липня 1889 рА Вони призначалася губернаторами за погодженням з предводителями дворянства з наступним затвер­дженням міністром внутрішніх справ. Земськими начальниками могли бути тільки спадкоємні дворяни, які володіли землею в повіті і мали вищу освіту. Однак Положення про земських дільничних на­чальників припускало низку винятків; за неможливості відшукати кандидатів, які б задовольняли вимоги обох цензів, міністр мав пра­во призначати земських начальників з дворян без вищої освіти, але з підвищеним майновим цензом, або ж з вищою освітою, але без установленого цензу.

Закон передбачав можливість призначення на цю посаду та­кож осіб без середньої освіти (якщо у них був чин колезького ре­єстратора, тобто нижчий класний чин). У суспільстві ця норма була оцінена належним чином. Так, в пародії на закон від 12 липня

1889 р., названій «Положення про земських дільничних каналій» дотепно відмічалося, що на посади земських начальників могли призначатися «...місцеві дворяни, які не закінчили курсу повітового училища або рівного йому за правами навчального закладу, але які вміють, втім, рахувати до трьохсот, якщо при цьому вони, прослу­живши в канцелярії предводителя дворянства на посаді канцеляр­ського служителя першого класу, удостоїлись підвищення, хоча б у відставці, в класний чин колезького реєстратора».

За законом від 29 грудня 1889 р. міністру внутрішніх справ до­зволялося як «тимчасовий захід» призначати земських начальників з осіб, які не мали середньої освіти (про чин колезького реєстратора вже не згадувалося) і не задовольняли інших підвищених вимог, за умов, що зазначені особи визнавалися міністром внутрішніх справ «здатними до відправлення цієї посади», фактично цей виняток став правилом: губернатор і міністр насамперед враховували спромож­ність кандидатів здійснювати «тверду владу». Так, за даними земсь­кого відділу МВС, складеними у 1903 р. по 10 губерніях (в тому числі Полтавській та Херсонській), понад 21% земських начальників не мали середньої освіти, не кажучи вже про вищу.

Земські начальники наділялися, крім судових, широкими ад­міністративними функціями, до яких належали нагляд за органами селянського громадського управління та ревізія їхньої діяльності, усунення неблагонадійних волосних та сільських писарів. У разі відсутності чинів повітової поліції земські начальники здійснювали їхні функції. До 1906 р. земський начальник мав право накладати на осіб сільського управління, які не виконали його законних вимог штраф до 5 крб. і арешт до 7 днів без будь-якого формального про­вадження: він затверджував суддів, переглядав вироки суду (ра­ніше вони вважалися остаточними).

Опорою урядової адміністрації в її діяльності щодо підтри­мання «порядку і спокою» на селі були органи селянського са­моврядування — волосного та сільського. Цей апарат, який утри­мувався за рахунок селян, перебував у повній залежності від земських начальників. Він був безпосереднім провідником розпоря­джень властей.

Значну увагу уряд надавав діяльності волосної та сільської адміністрацій щодо забезпечення надходження до скарбниці від се­лян численних платежів. Крім викупних платежів, селянство несло тягар різних зборів (казенних, земських, сільських, страхових тощо), від яких звільнялися інші стани. Селяни мусили сплачувати також непрямі податки на предмети широкого споживання (гас, сірники, чай, цукор, тютюн тощо). Внаслідок цього податки та пла­тежі забирали більшу частину доходу селянського господарства, а нерідко й перевищували його, з року в рік зростали недоїмки з усіх видів платежів.

Значну роль у місцевому державному апараті відігравали ор­гани поліції — загальної та політичної. Система органів загальної (загально-цивільної) поліції, яка функціонувала у другій половині XIX ст. і була підпорядкована місцевій адміністрації, склалася в ос­новному після поліцейської реформи 60-х років.

До реформи в губерніях роздільно існували повітова і міська поліції. Ці органи були створені на основі Положення про земську поліцію від 3 червня 1837 р. та Наказу чинам та служителям земсь­кої поліції. Вони фактично будувалися на засадах, притаманних ка-теринівському законодавству. На поліцію у дореформений період покладалося стільки обов'язків (крім суто поліцейських, тут були господарські, слідчі й судові функції), що виконати їх було немож­ливо. Діяльності поліцейських установ в умовах зростання анти­феодального руху перешкоджала відсутність формального розме­жування територіальних меж відання міської та повітової поліції. Порядок комплектування особового складу поліції також не відпо­відав вимогам часу і тим завданням, які покладалися на неї уря­дом— насамперед активно придушувати невдоволення народних мас і забезпечувати «порядок і спокій». Земський справник, який обирався дворянами, нерідко за своїми політичними поглядами та фізичними даними не відповідав своїй посаді, та й не мав, до того ж, спеціальної професійної підготовки. Інші посади в поліції за­міщувалися, як правило, армійськими офіцерами, які одержали під час служби поранення і вийшли у відставку.

Поліцейська реформа 60-х років XIX ст. була зумовлена тими самими соціально-економічними й політичними причинами, що й інші буржуазні реформи того періоду. Водночас ця реформа мала ще й особливі причини. Зокрема, скасування кріпосного права при­звело до ліквідації вотчинної поліції, яка була істотним додатком державної влади. Отже, уряд намагався цим підсилити низові її ланки. Того ж вимагали нові умови класової боротьби, різке зрос­тання селянського руху як наслідок грабіжницького характеру се­лянської реформи. Саме тому поліцейська реформа стала другою за вагою в ряду буржуазних реформ.

25 грудня 1862 р. Олександр II видав указ, яким затверджува­лися Тимчасові правила про устрій поліції в містах та повітах губе­рній, що підлягають загальному установленню керованих. Але тра­пилося так, що норми Тимчасових правил фактично діяли понад півстоліття, а подальшого реформування нижчих ланок поліції так і не сталося.

З 1862 р. у коленому повіті існував єдиний поліцейський ор­ган— повітове поліцейське управління. Стаття 633 зміненого Зага­льного установлення губернської проголошувала: «Весь повіт з по­вітовими і безповітовими містами, посадами, містечками і селища­ми, розташованими в ньому, підлягає відомству повітової поліції». Повітове поліцейське управління являло собою колегіальний орган, що його очолював повітовий справник. При ньому були його поміч­ник і члени-засідателі повітового поліцейського управління, які усі разом складали загальне присутствіє управління. Слід наголосити, що повітовий справник після реформи не обирався дворянами, як раніше, а призначався губернатором або генерал-губернатором. Про те, яке велике значення надавалося підбору відповідних кан­дидатур на посаду начальника реформованої поліції, свідчить хоч би те, що не всі колишні земські справники мали можливість посіс­ти це місце. Указ Олександра II від 25 грудня 1862 p., зокрема, пе­редбачав: «З обраних дворянами теперішніх справників... залишити на новій посаді тільки тих, хто на розсуд начальників губернії може дійсно на користь виконувати обов'язки, на них знов накладені, ре­шту ж затим звільнити, замістивши їх іншими особами, також за безпосереднім розсудом начальників губерній». Підбираючи канди­датури на посаду повітового справника, губернатор міг ігнорувати формальні перепони: передбачалося, що, призначаючи справників він «не обмежується правилами про відповідальність чинів до роз­рядів посади». Серед чинів повітової поліції становище справника було особливим, що неодноразово підкреслювалося у законі. За ним залишалося право ухвального голосу з усіх питань, які розглядали­ся поліцією.

Повіт поділявся на дрібніші адміністративно-поліцейські оди­ниці: стани, дільниці (сотні) та селища. У станах поліцію очолювали станові пристави, які належали до розряду «виконавчих урядовців поліції». Вони призначалися на посаду губернатором за поданням повітового справника. Кількість станів у повітах була різною (від 2 до 4) і залежала від таких чинників, як розмір території, чисель­ність населення, стан «порядку і спокою».

У 1878 р. становим приставам призначили помічників — по­ліцейських урядників. Вони вводилися в 46 губерніях Росії, причо­му кількість їх була неоднаковою: в 20 губерніях вона не переви­щувала 100, в 15 — коливалась від 100 до 125, в 9 — від 125 до 175, а у Волинській та Подільській губерніях їх було по 200. Надалі кількість урядників збільшили.

І «виконавчі урядовці» (станові пристави), і «нижчі чини по­ліції» (урядники) одержували утримання від держави. У 60—70-х роках XIX ст. уряд вжив заходів щодо забезпечення поліції надій­ними кадрами, змінив порядок її комплектування (вводився прин­цип вільного наймання за контрактом), збільшив платню, підвищив розмір пенсій, установив нагороди за вислугу років.

Соцькі і десяцькі, які обиралися на ці посади безпосередньо населенням, виконували свої обов'язки безоплатно. У разі найман­ня на вказані посади сторонніх осіб, вони одержували винагороду за рахунок самооподаткування населення.

Тимчасові правила 1862 р. зберегли самостійну, окрему від повітової, міську поліцію в усіх губернських та в «деяких визнач­них» містах, посадах і містечках. В Україні на початку XX ст. місь­ку поліцію мали, крім дев'яти губернських центрів, і міста, «під­відомчі градоначальству» (Одеса, Керч, Севастополь, Миколаїв), а також повітові та безповітові міста; Балта Подільської губернії, Бердичів Київської губернії, Ніжин Чернігівської губернії, Бер­дянськ, Феодосія, Бахчисарай і Карасубазар Таврійської губернії.

В усіх зазначених населених пунктах існували міські поліцей­ські управління на чолі з поліцмейстерами. Поліцмейстер та його помічник призначалися губернатором (градоначальником). Управ­лінню були підпорядковані «виконавчі урядовці поліції» (дільничні та міські пристави та їхні помічники, а також поліцейські нагляда­чі) та «нижчі чини» (городові та інші «поліцейські служителі»).

Міста поділялися на частини, дільниці — на околотки. Части­ни очолювалися міськими приставами, дільниці — дільничними. Структура поліцейського апарату залежала від розміру міста, чи­сельності населення. Наприклад, Київ на початку XX ст. поділявся на сім поліцейських дільниць: Либідську, Бульварну, Подільську, Лук'янівську, Печорську, Дворцову, Польську. При поліцейських управліннях в містах перебували пожежні команди на чолі з бранд­мейстерами.

Одним із завдань поліцейської реформи 60—70-х років XIX ст. було звуження компетенції поліції, звільнення її від багатьох «зай­вих» функцій. Певною мірою це було досягнуто. Так, провадження попереднього слідства в кримінальних справах передавалося після судової реформи 1864 р. судовим слідчим, господарські функції і питання благоустрою — органам земського та міського самовряду­вання тощо. Однак поліцейська реформа мала незавершений харак­тер, вона не внесла в компетенцію поліції ясність та виразність, не усунула плутанину і суперечності, притаманні її дореформеній дія­льності. Зберегли свою чинність багато норм Положення про земсь­ку поліцію і Наказу її чинам та служителям 1837 p., які визначали коло завдань поліції. У Зводі законів компетенція органів поліції була в основному зафіксована в Загальному установлення губерн­ському (т. II) та Статуті про попередження і припинення злочинів (т. XIV).

Загальне установлення губернське передбачало, що «предме­ти відомства поліцейських управлінь і підпорядкованих їм осіб», зокрема, стосуються «стеження за виконанням законів, охорони безпеки та справ громадського благоустрою». Наступні статті Зага­льного установлення конкретизували завдання поліції щодо вико­нання цієї функції: оприлюднення указів і постанов уряду, «усілякі оголошення, повідомлення і виклики за наказом начальства», «охо­рона недоторканності прав і спокійного відправлення обрядів церк­ви православної і свободи іновірних, визнаних віросповідань», «охо­рона громадського спокою, благочиния, добрих звичаїв, порядку і належної властям покірливості», «заходи безпеки від злочинців і розбійників, затримання їх та знищення їхніх зграй» — і багато ще чого, викладене в наступних 37 пунктах ст. 681. Проте і це була ли­ше мала дещиця передбачених законами обов'язків поліції.

Отже, і після передбаченого реформою звуження компетенції поліції коло завдань, що нею вирішувалося, залишалося досить широким. Слід враховувати й те, що «звільнення» поліції від сто­ронніх функцій було багато в чому формальним. Так, згідно із зем­ською реформою велика кількість господарських функцій переда­валася земствам. Але насправді цього не відбувалося. По-перше ор­гани земського самоврядування перебували під пильним наглядом поліції. По-друге, земства не мали своїх органів примусу і мусили діяти через апарат поліції. Звільнившись у пореформений період від вирішення суто господарських питань, поліція зберегла за со­бою контроль за господарською діяльністю не тільки громадських органів, а й приватних осіб.

Практична діяльність поліції була позначена формалізмом, безплідним листуванням, сваволею і беззаконням. Безліч архівних справ, що збереглися у фондах канцелярій генерал-губернатора і губернаторів, свідчить, що в поліції були поширені хабарництво, підробки, побиття заарештованих тощо.

Наприкінці XIX ст. дії влади спрямовувалися насамперед на боротьбу з виступами робітничого класу — найнебезпечнішої для самодержавства сили визвольного руху. При цьому уряд став на шлях створення спеціальної фабрично-заводської поліції. Ще у 1880 р. підприємцям було дозволено набирати й утримувати за вла­сний рахунок поліцейських на фабриках та заводах. За відомостя­ми МВС, упродовж 17 років, тобто до 1897 р. на кошти підприємців було створено 130 поліцейських посад. Однак розвиток визвольного руху випереджав зростання сил поліції. Врешті-решт самодержав­ство взяло на себе левову частку витрат на утримання фабрично-заводської поліції: з 1 лютого 1899 р. набув чинності закон «Про по­силення поліції в районах промислових закладів», згідно з яким створювалися 160 нових посад городових. Водночас зберігалося право дозволяти капіталістам утримувати поліцейських за власний рахунок.

Новостворені поліцейські структури розподілялися так: на­самперед склад поліції збільшувався в тих фабричних районах, в які під час виступів робітників викликалися війська; у другу — в робітничих районах, де відбувалися страйки і «безладдя». За такого по-своєму справедливого підходу у промислово розвинутих губер­ніях України на рубежі XIX—XX ст. значно посилився поліцейсь­кий апарат. Яскравий приклад тому — Катеринославська губернія. Тут на початку 1900 р. штат фабрично-заводської поліції в промис­лових районах становив 763 поліцейських на 111 200 осіб фабрич­ного населення, тобто один поліцейський припадав на 160 осіб (за загальними ж «нормами» це співвідношення мало бути 1:400).

Об'єктом особливої уваги місцевої адміністрації поліції був се­лянський рух. Уряд здійснив цілу низку заходів щодо посилення поліції в сільській місцевості. Так, міністр внутрішніх справ широко використовував надане йому законом від 22 червня 1900 р. право задовольняти клопотання приватних осіб про формування на їхні кошти поліцейських команд. У другій половині XIX ст. у системі поліцейських установ в Україні виникли спеціалізовані органи кри­мінального розшуку — розшукові відділення.

Капіталізм як суспільно-економічна система створював спри­ятливий грунт для зростання загальнокримінальної злочинності. За даними статистики, кількість злочинів з 1876 р. до 1889 р. загалом по Росії зростала втричі швидше, ніж чисельність населення. При цьому майнові злочини, головно крадіжки, становили приблизно

2/3 усіх кримінальних правопорушень. Багато злочинів залишало­ся безкарними. Про слабкість карно-розшукової діяльності свідчи­ли сучасники. Так, юрист Н. Селіванов у 1884 р. писав: «...не тому слід дивуватися, що більше половини злочинів у нас залишається не викритими, а тому, що інша половина викривається». Показово, що жертвою кишенькових злодіїв став навіть сам міністр внут­рішніх справ Тимашев: під час обідні в Успенському соборі в Моск­ві у нього викрали гаманець, золотий портсигар та портфель.

Усе це примусило місцеві власті вжити відповідних організа­ційних заходів. Після того, як стало функціонувати розшукне від­ділення у Петербурзі, аналогічні органи почали утворюватися при канцеляріях градоначальників і обер-поліцмейстерів у великих міс­тах (в тому числі у Києві та Одесі). Однак єдиної системи карного розшуку протягом тривалого періоду в країні не було. Бракувало і коштів, які виділялися урядом на його потреби. У 90-х роках, на­приклад, кредит на «розшукну частину» (він розподілявся між усіма губернаторами і градоначальниками) становив лише 100 тис. крб. на рік.

Особливе місце у поліцейському апараті Російської імперії по­сідали органи політичної поліції. Вони виділялися в окрему систему ще за часів Петра І. У першій чверті XIX ст. сили політичної по­ліції були розпорошені. Події 14 грудня 1825 р. на Сенатській площі (повстання декабристів) застали уряд зненацька. З великими труд­нощами втримавши владу, Микола І почав виправляти «помилки» свого брата, підписавши 3 липня 1826 р. указ про утворення III від­ділення власної його імператорської величності канцелярії — орга­ну, який більш ніж на півстоліття став втіленням реакції. У 1827 р.} коли було засновано корпус жандармів (у 1874 р. перейменований в Окремий корпус жандармів), почалося формування системи місце­вих органів політичної поліції для забезпечення контролю і нагляду за «духом народним» на всій території імперії.

У 1867 р. було прийнято Положення про корпус жандармів, яке в основному залишалося незмінним аж до Лютневої революції 1917 р. Після його прийняття на місцях створювалися губернські жандармські управління (у 1870 р. до них вводився «додатковий штат» — для служби в повітах) і жандармські поліцейські управ­ління залізниць. Ці органи становили основу цього жандармського відомства до 1917 р.

Серйозну реорганізацію центрального апарату політичної по­ліції було здійснено у 1880—1883 pp. під впливом другої революцій­ної ситуації: міністр внутрішніх справ став одночасно і шефом жандармів, замість відділення в МВС створювався Департамент поліції МВС, який об'єднав керівництво загальною і політичною по­ліцією. Особливі завдання, покладені царатом на політичну поліцію, обумовили підвищені, дещо специфічні вимоги до особового складу жандармського відомства. Так, жандармськими офіцерами могли бути тільки особи, які мали освіту не нижче середньої і прослужи­ли у військах не менше п'яти років. Не допускалися до переведення в корпус жандармів офіцери, які були «в штрафах по суду і слідст­ву» і мали грошові борги. Кандидати в жандарми попередньо скла­дали при штабі корпусу іспити «як з моральних якостей, так і зі службових достоїнств».

В Україні у 70—90-ті роки XIX ст. територіальні органи корпу­су жандармів були представлені дев'ятьма губернськими жандарм­ськими управліннями (ГЖУ) і жандармським управлінням м. Одеси. Звичайно ГЖУ контролювали територію тих губерній (міст), де во­ни перебували, за винятком жандармського управління м. Одеси: крім самого міста, йому був підпорядкований і Одеський повіт Херсонської губернії. Штати ГЖУ були різними. Якщо, наприклад, Чернігівське ГЖУ вважалося третьорозрядним (4 офіцери, 3 вах­містри, 23 унтер-офіцери), то Харківське ГЖУ за штатом поступа­лося в країні тільки двом столичним (у ньому у 1895 р. служили 6 офіцерів, 4 вахмістри, 70 унтер-офіцерів).

Сили управлінь розподілялися так. Очолював ГЖУ началь­ник — жандармський генерал-майор або полковник. При ньому був ад'ютант управління. Кожний начальник ГЖУ мав у вигляді «дода­ткового штату» управління кілька помічників у повітах, а інколи — в губернському місті. Впродовж періоду, що досліджується, штати одних ГЖУ (Подільського, Таврійського, Чернігівського) залишали­ся практично незмінними, інших поступово розширювалися, зде­більшого за рахунок введення нових посад помічників начальників ГЖУ в повітах та губернських містах і збільшення кількості ун­тер-офіцерів, які в них перебували.

У віданні Волинського і Подільського ГЖУ були прикордонні пункти. При жандармському управлінні м. Одеси був особливий офіцер з командою «для огляду паспортів у порту». У стройовому та господарському відношенні ГЖУ підпорядковувалися штабу кор­пусу. Діяльністю ж їх щодо здійснення «спеціальних обов'язків» керував Департамент поліції МВС.

Однією з важливих функцій, притаманних жандармерії був «загальний нагляд за духом усього населення і за напрямом по­літичних ідей суспільства». З цією діяльністю тісно пов'язувалася така функція ГЖУ, як політичний розшук, тобто виявлення, «ви­світлення» і «ліквідація» (мовою жандармів так позначалися обшу­ки й арешти) організацій та окремих осіб «протиурядового напря­му». До 1904 р. ГЖУ відповідали і за здійснення негласного по­ліцейського нагляду (згідно з Положенням від 1 березня 1882 р. такий нагляд установлювався за особами «сумнівної політичної благонадійності»). Ще однією функцією ГЖУ було проведення діз­нань у справах про державні злочини і «досліджень» про політичну неблагонадійність. Крім того, жандармерія до 1911 р. була одним з органів контррозвідки.

Територія України покривалася густою мережею органів жа­ндармської залізничної поліції. Кожне з жандармських поліцейсь­ких управлінь залізниць (ЖПУЗ) охоплювало одну або кілька заліз­ниць (наприклад, у віданні Київського ЖПУЗ були південно-західні залізниці). При начальнику ЖПУЗ — полковнику або генерал-майорі — перебував ад'ютант управління. Управління складалося з відділень на чолі з начальниками-офіцерами (квартири начальни­ків відділень звичайно розташовувалися на вузлових станціях). Начальник відділення мав у своєму розпорядженні вахмістра і 20—ЗО унтер-офіцерів (частина унтер-офіцерів перебувала при на­чальнику, а решта — роззосереджувалися по всіх станціях). У 1895 р. в Україні налічувалося п'ять ЖПУЗ: Київське, Кременчуцьке, Одеське, Харківське і Харківсько-Царицинське (м. Харків). З 38 відділень, що входили до складу цих управлінь, на території україн­ських губерній перебувало ЗО. Крім того, тут діяли Рівненське від­ділення Віденського ЖПУЗ, Київське, Чернігівське відділення Ор­ловського управління. Контингент жандармської залізничної по­ліції того часу складали 44 генерали і офіцери, ЗО вахмістрів і май­же 900 унтер-офіцерів.

Стаття 692 Зводу військових постанов проголошувала, що ЖПУЗ «мають усі обов'язки і користуються усіма правами зовніш­ньої поліції, беручи участь в охороні зовнішнього порядку і в попе­редженні та припиненні порушень «громадських благочинь і безпе­ки на певних районах залізниць».

Крім цього завдання, залізничні жандарми здійснювали ще ряд функцій. Зокрема, на них покладався нагляд за особистим складом службовців залізниць. Так, згідно з Циркуляром Депар­таменту залізниць Міністерства шляхів сполучення від 1 травня 1889 р. приймання на службу залізничних агентів мало здійснюва­тися лише за погодженням з начальниками ЖПУЗ. З часом жандармам доводилося звертати дедалі більше уваги на робітників за­лізниць.

Однією з найпослідовніших буржуазних реформ 60—70-х ро­ків була судова реформа 1864 р. Колишній становий, повністю за­лежний від адміністрації, пройнятий духом формалізму суд за­мінювався судом, який грунтувався на буржуазно-демократичних принципах; безстановості, незалежності, змагальності, гласності то­що. Дореформене судочинство в Російській імперії пронизували так звані інквізиційні засади: таємне, письмове провадження, формаль­на оцінка доказів, нерівність сторін, що випливала зі станового по­ходження. Існувала громіздка судова система з численними інстан­ціями. В її діяльності часто царювала кричуща сваволя.

Підготовка і проведення судової реформи в Російській імперії затяглася на кілька років. Тільки Державна рада розглядала про­ект статуту цивільного судочинства майже два роки. Відсутність необхідних юридичних традицій у дореформеному судочинстві і нагальна потреба реформи суду в умовах скасування кріпосного права примушували самодержавство шукати модель, яка б довела слушність на практиці. Такою виявилася система правосуддя, що існувала в буржуазних державах і дістала всебічне обґрунтування в правовій теорії та мала багату практику застосування.

Судова реформа 20 листопада 1864 р. ліквідувала колишній феодальний суд. Вводилися дві системи судових установ: суди з суддями, які обиралися (мирові судді та з'їзди мирових суддів) і су­ди з суддями, які призначалися — окружні суди та судові палати. Інститут мирових суддів утворювався в містах та повітах. Мирові судді розглядали дрібні кримінальні справи (провини проти гро­мадського порядку, особисті образи та побої, шахрайства та кра­діжки на суму до 300 крб.). Обрання мирових суддів належало до компетенції органів місцевого самоврядування — земських зборів та міських дум. Кандидатами могли бути особи, які відповідали ви­могам установленого вікового, освітнього і досить високого майново­го цензу. На Лівобережній та Південній Україні він становив: у Полтавській і Чернігівській губерніях — 400—500 десятин землі (залежно від повіту), Херсонській 400—700, Таврійській — 400— 900 десятин. Крім дільничних мирових суддів, які одержували за свою службу винагороду, вводилися посади так званих почесних мирових суддів, які не мали своєї визначеної дільниці. Вони чинили «суд та розправу», коли обидві сторони просили про це. Безплат­ність цієї посади призводила до того, що почесними мировими суд­дями були, як правило, повітові та губернські предводителі дворян­ства, великі землевласники, відставні військові та цивільні урядов­ці тощо. Збори почесних та дільничних суддів повіту або міста були вищою інстанцією — з'їздом мирових суддів, в якому головував один із суддів, обраний ними зі свого середовища. Мировий суд був досить демократичним інститутом в умовах самодержавства.

Дільничні судді користувалися авторитетом у населення. За свідченням А. Коні, у перші роки після введення судових установ серед почесних мирових суддів було багато відданих справі, чутли­вих, порядних людей.

Не дивно, що вже у 70-х роках мировий суд став об'єктом критичних нападок з боку реакційної преси. Особливу активність виявив у цьому питанні ідеолог російського консерватизму М. Кат­ков, видавець «Московських відомостей». Він виступав проти прин­ципу виборності мирових суддів, неодноразово звинувачував їх у тому, що вони «розхитують громадський порядок замість того, щоб чинити суд за законом, тенденційно законодавствують з питань відносин між наймодавцями й особами, які наймаються».

Окружний суд поширював свою юрисдикцію на декілька по­вітів (в Україні — два-чотири) і складався з голови, його товариша та членів суду.

Великого значення набувала прокуратура, що керувала слідс­твом, виступала обвинувачем на суді, пильнувала за виконанням вироків. Прокурор, його товариші і канцелярія входили в апарат окружного суду. Судові слідчі усього округу підпорядковувалися прокурору окружного суду. Згідно з Судовими статутами 1864 р. кримінальні справи підлягали розгляду окружним судом у складі або трьох коронних суддів, або з участю присяжних засідателів, які визначали винуватість підсудного. Якщо за вчинення злочинів і провин законом передбачалося покарання, пов'язане із позбавлен­ням усіх станових прав або усіх спеціальних, особистих і за рішен­ням станових органів присвоєних прав і привілеїв, такі справи роз­глядалися окружним судом не інакше як з участю присяжних за­сідателів. Під час проведення попереднього слідства з кримінальних справ, підсудних окружним судам, судовим слідчим сприяла по­ліція, а в ряді випадків — жандармерія. Незважаючи на деяку обмеженість можливостей суду присяжних, у Російській імперії по­рівняно з аналогічними органами країн Європи й Америки, в ньому втілилися досить демократичні для Росії другої половини XIX ст, буржуазні засади: незалежність суду, усність і гласність процесу, рівність громадян перед судом, участь суспільства у відправленні правосуддя. Суд присяжних розглядав в імперії до трьох чвертей усіх кримінальних справ.

За законом присяжним засідателем міг бути місцевий обива­тель, російський підданий, віком від 25 до 70 років. Вводився ценз осілості в даному повіті (не менше 2-х років). До участі в суді не до­пускалися злочинці, неспроможні боржники, німі, сліпі, глухі, бо­жевільні, а також особи, які не володіли російською мовою. Остання вимога робила суд присяжних в Україні, як і в інших національних районах імперії, могутнім засобом русифікації. Недарма один з тво­рців судової реформи великий князь Костянтин Миколайович пи­сав Олександру II: «...я переконаний... губернії скористаються... бла­годіяннями не тому, що вони становлять Литву і Україну..., а навпа­ки... тому, що вони суть російські губернії, як Тульська, Рязанська й усяка інша...».

Судовими статутами не допускалась участь адміністрації у виборах присяжних засідателів. Губернатору надавалася лише конт­рольна функція: виключаючи кого-небудь з переліку осіб, які ма­ють право засідати в суді як присяжні, він мусив обгрунтувати своє рішення. Складання переліків земствами і міськими думами підви­щувало значення органів місцевого самоврядування. Демократич­ність суду присяжних, перевага у їх числі виходців з «нижчих ста­нів» викликали тривогу самодержавства. Вже у 1878 р. усі справи «про явне повстання проти властей» передавалися з відання суду присяжних до судових палат.

Судові палати діяли як друга інстанція для окружних судів. Вони складалися із департаментів цивільних і кримінальних справ (голова і члени їх призначалися царем за поданням міністра юсти­ції). До округу судової палати входили кілька губерній. В Україні функціонували три судові палати — Київська, Харківська та Оде­ська. Палата була апеляційною інстанцією для всіх кримінальних справ, розглянутих в окружних судах без присяжних засідателів. Крім того, судова палата розглядала як перша інстанція справи про державні та посадові злочини. В цьому випадку судочинство здійс­нювалося з участю коронних суддів і станових представників.

Протягом 70—90-х років XIX ст. створена згідно з реформою 1864 р. система загальних судів зазнала нападок з боку царського уряду. Внаслідок цього найсуттєвіші зміни сталися у юрисдикції ланок цієї системи. Серйозних обмежень зазнали закладені в осно­ву судових статутів від 20 листопада 1864 р. принципи судоустрою та судочинства. Особливо явними стали ці тенденції в період розгу­лу реакції 80—90-х років XIX ст. Вони стали першопричиною судо­вої контрреформи 80-х років, що мала за мету обмежити демокра­тичність судоустрою і судочинства, закладену у 1864 р.

З початком періоду політичної реакції питання про мирові су­ди зі сфери газетної полеміки перейшло в практичну площину: у своїх доповідях та записках обер-прокурор Синоду К. Победонос­цев, міністр внутрішніх справ Д. Толстой, чиновник МВС О. Пазу-хін обґрунтовували ідею реорганізації або навіть скасування миро­вої юстиції. Це цілком відповідало поглядам самого царя, який ви­ношував плани проведення нової судової реформи, покликаної покінчити з тим, за виразом Олександра III, «паршивим лібераліз­мом», що був характерним для реформ «минулого царювання».

Вирішального удару мировій юстиції було завдано урядом у 1889 р. 12 липня Олександр III затвердив закон про земських діль­ничних начальників (він складався з чотирьох нормативних актів), а 29 грудня — Правила про провадження судових справ, підвідом­чих земським начальникам та міським суддям. Закон скасовував або істотно змінював найважливіші засади судової реформи 1864 р. ■— принципи відокремлення судової влади від влади адміністративної, всестановості суду, виборності судових органів. У більшості губер­ній мирова юстиція ліквідовувалася. Інститут почесних мирових суддів зберігався.

На Правобережній Україні судові установи вводилися двома етапами: спочатку мировий суд, а потім — загальні суди. Причому мирові судді не обирались, а призначалися урядом (на них, відпо­відно, не поширювався принцип незмінності суддів). Отже, контр­реформу мирового суду на Правобережній Україні було здійснено з самого початку його введення — у 1872 p., тоді як на Лівобережній Україні, як вже зазначалося, її було проведено аж наприкінці 80-х років. Таким чином, на Правобережжі судова реформа і контрре­форма немовби переплелися між собою. Характерним було й те, що за законом від 12 липня 1889 р. мировий суд на Правобережній Україні не було ліквідовано.

Замість мирових суддів на Лівобережній Україні створювала­ся нова, складна система судових органів, низовими ланками якої були земський начальник, міський суддя, повітовий член окружно­го суду. Дільничним земським начальникам передавалися, за неве­ликим винятком, усі справи, розгляд яких судові статути 1864 р. покладали на мирових суддів у сільській місцевості та повітових містах, що входили до складу земських дільниць.

Іншим органом, до якого перейшли функції скасованого миро­вого суду, був міський суддя. Посади міських суддів запроваджува­лися в губернських та повітових містах, за винятком столиць і ще кількох міст, де була збережена система мирових суддів та їх з'їз­дів. Міські судді призначалися міністром юстиції з осіб, що відпо­відали ряду вимог. Зокрема, кандидати повинні були мати вищу юридичну освіту або «довести на службі свої знання з судової час­тини».

Нарешті, третім органом, створеним замість мирових судів, були повітові члени окружного суду. Кожен з них (по одному на по­віт) призначався міністром юстиції. їм були підсудні всі цивільні та кримінальні справи, віднесені судовими статутами 1864 р. до ком­петенції мирових суддів і не включені до юрисдикції земських на­чальників і міських суддів, а також всі справи охоронного прова­дження, підвідомчі, згідно зі статутом цивільного судочинства, ми­ровим суддям. Повітові члени окружного суду могли залучатися для поповнення присутності цього суду за браком його членів.

Закони 1889 р. заснували складну систему апеляційних та ка­саційних інстанцій для місцевих судів. Судові статути передбачали для мирових суддів одну апеляційну інстанцію — з'їзд мирових су­ддів і одну касаційну — Сенат. Другою апеляційною інстанцією для справ, розглянутих земськими начальниками та міськими суддями, був повітовий з'їзд. До складу судового присутствія з'їзду, очолю­ваного повітовим предводителем дворянства, входили повітовий член окружного суду, почесні мирові судді, міські судді і земські начальники даного повіту. При цьому очевидною є своєрідна по­двійна підлеглість міських суддів; апеляційною інстанцією для них, як вже зазначалося, був повітовий з'їзд, поряд з цим про всі непра­вильні або протизаконні дії міських суддів треба було повідомляти окружний суд, який мав видавати спеціальні накази на їх адресу.

Міські судді зобов'язувалися складати звіти про свою діяльність і надсилати їх в окружний суд через повітового члена окружного суду.

Касаційною інстанцією для земських начальників і міських суддів установлювалося губернське присутствіє під головуванням губернатора, в якому засідали губернський предводитель дворянс­тва, віце-губернатор, прокурор окружного суду або його товариш і два неодмінні члени. Крім того, для участі в розгляді судових справ, що надходили із повітових з'їздів, запрошувався голова або член окружного суду.

Що стосується повітових членів окружних судів, то апеляцій­ною інстанцією для них був окружний суд, а касаційною — відпо­відний департамент Сенату.

Торкнулася судова контрреформа 80-х років і суду присяж­них. Закон 12 червня 1884 р. допустив чиновників поліції до форму­вання складу присяжних засідателів. Збільшувалося число присяж­них у столицях і зменшувалося в провінції. Закон 28 квітня 1887 р. удвічі підвищив майновий ценз присяжним засідателям, надав гу­бернаторам право виключати будь-кого зі списків без пояснення причин. За свідченням преси, «суд присяжних в перше 25-річчя свого існування в Росії зазнав на собі незмірно більше нападок, ніж усі інші інститути, впроваджені в життя статутами імператора Олександра II».

Адміністративно-судова реформа 1889 р. установила нові принципи організації і діяльності волосних селянських судів, які були засновані за селянською реформою 1861 р. і розглядали спори між селянами з ціною позову до 100 крб., а також справи селян про незначні провини. Якщо за положенням від 19 лютого 1861 р. волос­ний суд, який обирався волосним сходом у складі 4—12 чергових суддів, був самостійним щодо представників адміністрації, то закон від 12 липня 1889 р. повністю підпорядкував його земському нача­льнику. Волосний суд тепер складався з чотирьох суддів, один з яких постановою повітового з'їзду за поданням земського началь­ника призначався головою. Земські начальники дістали право за­тверджувати волосних суддів із числа кандидатів, обраних сільсь­кими громадами. Рішення волосного суду могло бути оскаржене земському начальнику.

Такі основні риси нововведень 80-х років, зокрема, 1889 р. Уряд повністю скасував виборний порядок утворення суду, який широко допускався судовими статутами 20 листопада 1864 р. Вве­дення нової системи місцевих судів означало повернення до мно­жинності судових органів, яка існувала у дореформеній Росії. Суть цього кроку як серйозного відходу від реформи 1864 р. була зрозу­мілою багатьом сучасникам, один з яких, ліберальне налаштований юрист, писав: «Земський начальник, міський суддя, повітовий член окружного суду, повітовий з'їзд, мировий з'їзд, окружний суд, су­дова палата, губернське присутствіє, правлячий сенат! Навряд чи така безліч правлячих інстанцій, не пов'язаних поміж собою зага­льною ідеєю і не злитих в одне гармонійне ціле, може задовольняти вимоги твердої та близької до народу урядової влади».

Цілком очевидною є також відмова від такого найважливішого принципу судової реформи 1864 p., як незалежність суду. Земські начальники були органом, що поєднував у одній особі щодо селян судові й адміністративні функції. Законодавство 1889 р. закріплю­вало посилений вплив адміністрації на результати розгляду судо­вих справ повітовим з'їздом і губернським присутствієм (це прямо випливало з персонального складу цих органів). У 80-х роках зріс адміністративний вплив і на суд присяжних. Негативні наслідки та­кого становища усвідомлювали судові діячі. Так, прокурор Київсь­кої судової палати, аналізуючи практику розгляду судових справ в інстанційному порядку в повітових з'їздах і губернських присутст-віях скаржився міністру юстиції на «незручності загального харак­теру»: 1) значне переважання у складі присутствій чинів адмініст­ративних...; 2) труднощі і в деяких випадках неможливість роз'яс­нення... адміністративним чинам змісту і значення постанов закону і судочинних правил; 3) необхідність, в яку поставлені судові чини в деяких випадках йти на поступки перед своїм сумлінням, щоб уни­кнути шкідливих для справи наслідків, щоб заспокоїти дріб'язкове самолюбство і не протиставляти себе більшості членів присутствія». Він просив міністра юстиції відгородити чинів судового відомства від «заходів» місцевих адміністративних властей.

На початку 70-х років у міру посилення революційного руху і збільшення через це кількості політичних процесів із судових ста­тутів послідовно виключалися норми, якими закріплялися демок­ратичні інститути. Реакція в галузі судочинства найчіткіше вияви­лася у встановленні порядку розгляду справ про державні злочини. Цю лінію було продовжено урядом на початку XX ст.

За Положенням про губернські та повітові земські установи від 1 січня 1864 р. в Україні, як і в імперії, в цілому, створювалися органи земського самоврядування. Царизм здійснив спробу організації місцевого самоврядування в умовах адміністративної сваво­лі і бюрократичної регламентації діяльності місцевих структур. Земства організовувалися за територіальною ознакою.

Земська реформа торкалася широких питань економічного життя, суспільних і політичних відносин, культури, побуту. Нама­гаючись організувати місцеве самоврядування у вигляді земств, са­модержавство водночас прагнуло нічим не послабити свою адмініс­тративну владу на рівні губернії і повіту. В Україні земства вводи­лися не повсюдно. Три західні губернії Правобережжя не були охоплені земською реформою. Це стало наслідком того, що Російсь­ка імперія як державне утворення продовжувала і в умовах зрос­тання капіталістичних відносин залишатися абсолютистською і спи­ралася на дворянство як основну соціальну опору. Дворянству за­здалегідь відводилася провідна роль в органах земського самовря­дування, що передбачалися. Тому в губерніях Правобережжя, де серед поміщиків було чимало осіб польського походження, яких підозрювали у співчутті до польського національно-визвольного ру­ху, самодержавство не ризикнуло ввести земське самоврядування. Земства з'явилися тут лише у 1911 р.

Органами земського самоврядування згідно з Положенням були губернські та повітові земські збори та їх виконавчі структу­ри — губернські та повітові земські управи. Обрані різними станами суспільства, земські установи принципово відрізнялися від доре-формених корпоративно-станових організацій. Поміщики обурюва­лися тим, що на лавці у земських зборах «сидить колишній раб по­ряд зі своїм недавнім господарем». Станова за своїм соціальним устроєм імперія обрала куріальний спосіб формування розпоряд­чих органів земського самоврядування.

За Положенням 1864 р. усі виборці поділялися на три групи (курії). Основною ознакою її був характерний для класичного бур­жуазного суспільства майновий ценз. Творці реформи підкреслю­вали: «... для визначення більшого чи меншого ступеня участі кож­ного в господарських інтересах повіту... не вбачалося іншої видимої ознаки, як кількість майна, яким володіє в повіті та чи інша особа».

До першої виборчої курії входили повітові поміщики, які во­лоділи землею певних розмірів (вони встановлювалися залежно від місцевості — від 200 до 3000 десятин), а також промисловці та тор­говці, які мали підприємства вартістю не менш як 15 тис. крб. або торговий обіг у б тис. крб., чи більше. До числа виборців першої ку­рії входили також уповноважені від дрібних землевласників (передусім, найбідніших з поміщиків), які мали понад 1/20 повного май­нового цензу, а також від духовенства.

Друга курія мала назву міської і складалася з власників май­на у губернських і прирівнених до них центрах, повітових і заштат­них м

Назад

Главная Новости Книги Статьи Реферати Форум
 
 
 
polkaknig@narod.ru © 2005-2006 Матеріали цього сайту можуть бути використані лише з посиланням на даний сайт.