ТЕКСТЫ КНИГ ПРИНАДЛЕЖАТ ИХ АВТОРАМ И РАЗМЕЩЕНЫ ДЛЯ ОЗНАКОМЛЕНИЯ
8.2. Административно-правовой статус объединений граждан
.
8.2.
Административно-правовой статус объединений граждан
Специфика
объединений граждан как субъекта административного права обнаруживается во
взаимоотношениях объединения с государственными органами, прежде всего с
органами исполнительной власти.
Государство
обеспечивает соблюдение прав и законных интересов легализованных в
установленном законодательством порядке объединений граждан. В отношении
отдельных их видов Верховной Радой Украины устанавливаются льготы по
налогообложению доходов, предоставляется материальная помощь.
Так,
государственная поддержка молодежных и детских общественных организаций
осуществляется в таких формах:
— предоставление
молодежным и детским организациям информации о государственной политике
относительно детей и молодежи;
— предоставление
методической и организационной помощи по вопросам социального становления и
развития молодежи и детей;
—
содействие созданию предприятий, учреждений и организаций, которые
предоставляют услуги молодежи и детям или оказывают содействие занятости
молодежи;
— молодежные
и общественные организации освобождаются от уплаты за государственную
регистрацию и сбора за регистрацию их символики.
Кроме
этого, осуществляется и финансовая поддержка деятельности указанных
организаций, для чего при утверждении Государственного бюджета в нем отдельно
предусматриваются расходы для такой поддержки.
Согласно
ст. 20 Закона Украины «О благотворительности и благотворительных организациях»,
те из них, которые существуют лишь на членские взносы и благотворительные
пожертвования, освобождаются от уплаты налогов и других платежей в бюджет и
специальные фонды.
Административно-правовые
отношения в деятельности объединения граждан отличаются в зависимости от вида и
статуса объединения.
В
соответствии со ст. 9 Закона «Об объединениях граждан», они создаются и
действуют со всеукраинским, местным и международным статусом.
Ко
всеукраинским объединениям граждан принадлежат такие объединения, деятельность
которых распространяется на территорию всей Украины, у которых есть местные
ячейки в большинстве ее областей.
К
местным объединениям относятся объединения, деятельность которых
распространяется на территорию соответствующей административно-территориальной
единицы или региона. Территория деятельности самостоятельно определяется
объединением граждан.
Общественная
организация является международной, если ее деятельность распространяется на
территорию Украины и хотя бы одного иностранного государства. Таким образом,
правовая предпосылка для предоставления статуса международного общественного
объединения состоит в наличии на территории одного или более иностранных
государств структурных подразделений объединения. Законом не определена
территориальная сфера деятельности объединения. Например, оно может действовать
на территории административно-территориальной единицы, но при наличии
иностранных организаций, отделений, филиалов или представительств, основатели
должны зарегистрировать объединение со статусом международного. Политические партии
в Украине создаются и действуют лишь со всеукраинским статусом. Запрещается
создание и деятельность политических партий, руководящие органы или структурные
подразделения которых находятся за пределами Украины.
Специальными
законами установлены особенности статуса отдельных видов общественных
организаций.
Так,
Законом Украины «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»
установлено, что профессиональные союзы могут иметь статус местных, областных,
региональных, республиканских, всеукраинских.
Статус
местных имеют профессиональные союзы, в состав которых входит не менее трех
первичных организаций, которые действуют на предприятиях, в учреждениях,
организациях одной административно-территориальной единицы, объединяющих не
менее 9 членов профсоюза, которые работают на разных предприятиях, в
учреждениях или организациях.
Статус
областных имеют профсоюзы, организационные звенья которых есть в большинстве
административно-территориальных единиц одной области, городов Киева и
Севастополя, где расположены предприятия, учреждения или организации
определенной области; объединяют в профсоюзе большинство членов профсоюза,
работающих по данной профессии или специальности в области, городах Киеве и
Севастополе.
Статус
региональных имеют профсоюзы, организационные звенья которых есть в большинстве
административно-территориальных единиц двух или более областей.
Статус
всеукраинских профсоюзов определяется по одному из таких признаков:
1. Наличие
организационных звеньев профсоюза в большинстве административно-территориальных
единиц Украины.
2. Наличие
организационных звеньев профсоюза в большинстве тех
административно-территориальных единиц Украины, где расположены предприятия,
учреждения или организации определенной сферы, и которые объединяют не меньше
трети членов профсоюзов этой отрасли или членов профсоюза определенной
специальности, профессии.
3. Объединение
в профсоюзе большинства членов профсоюза, которые работают по данной профессии
или специальности в Украине.
Согласно
ст. 7 Закона «О благотворительности и благотворительных организациях»
благотворительные организации могут иметь статус всеукраинских, местных и
международных, который определяется по тем же принципам, что и в Законе «Об
объединениях граждан».
Статус
молодежных и детских организаций определяется согласно Закону Украины «Об
объединениях граждан» за одним исключением. Молодежное движение в Украине
координируется Украинским национальным комитетом молодежных организаций,
который является независимой неправительственной организацией и имеет статус
всеукраинского союза молодежных и детских общественных организаций. Этот статус
не изменяется от вступления указанной организации в международные молодежные
организации.
В
процессе создания и деятельности между объединениями граждан и органами государственной
власти возникают разнообразные правоотношения.
Условием
возникновения административно-правового статуса является его соответствующая
легализация.
Содержание
регистрационных отношений объединений граждан
Регистрационные
отношения возникают в процессе организационного оформления статуса объединения
и наделения его правами и обязанностями юридического лица. Субъектами
административно-правовых отношений в этом случае, с одной стороны, выступает
Министерство юстиции или его территориальные органы, местные органы
исполнительной власти, исполнительные комитеты сельских, поселковых, городских
советов народных депутатов, а с другой — учредители общественного объединения:
физические лица (юридические лица — в случае, если создается объединение (союз,
ассоциация и т. п.) объединений граждан), которые ходатайствуют о
предоставлении объединению статуса юридического лица.
Легализация
входит в функции органов исполнительной власти и осуществляется органами, четко
определенными в действующем законодательстве. К таким органам относятся:
— Министерство
юстиции Украины;
— местные
органы исполнительной власти;
— исполнительные
комитеты сельских, поселковых и городских советов.
Деятельность
объединения в соответствии со ст. 14 Закона «Об объединении граждан» может быть
легализована путем регистрации или уведомления.
Регистрационные
отношения носят обязательный характер для политических партий и международных
общественных организаций. Такая регистрация происходит в Министерстве юстиции
Украины. Кроме этого, обязательной регистрации подлежат местные ячейки
зарегистрированных всеукраинских и международных объединений граждан, если
такая регистрация предусмотрена их учредительными документами, а также
благотворительные организации (ст. 8 Закона «О благотворительности и благотворительных
организациях») и профессиональные союзы (ст. 16 Закона «О профессиональных
союзах, их правах и гарантиях деятельности»). Следует отметить, что объединения
граждан отвечают за противоправные действия независимо от того,
зарегистрированы они или нет (ст. 27 ч. 3 Закона «Об объединениях граждан»).
Общественные
организации и их союзы имеют право легализовать свое создание путем письменного
уведомления соответствующих органов власти.
Основное
значение в статусе объединений граждан как субъектов административно-правовых
отношений имеют их взаимоотношения с государством, его органами и должностными
лицами. Закон об объединениях граждан вносит свои особенности в решение этой
проблемы. Конституционное видение взаимоотношений объединений и государства сводится
к свободе деятельности объединений и добровольности членства в них.
Регистрационные
отношения возникают также и в случае, если легализованная общественная
организация выступает учредителем или является постоянным членом международной
организации, или другим путем распространила свою деятельность на территорию
иностранного государства. В таком случае она должна в месячный срок подать
необходимые документы для перерегистрации в Министерство юстиции в качестве
международной.
В
других случаях, при внесении изменений в уставные документы, объединение
граждан в пятидневный срок извещает регистрирующий орган о прошедших
изменениях.
Государственной
регистрации, порядок которой определяется Кабинетом Министров Украины, подлежит
также символика объединений граждан.
Регистрация
отдельных разновидностей объединений граждан, в частности политических партий,
имеет свои особенности.
Важнейшими
признаками политических партий являются влияние на формирование политической
воли граждан, их участие в выборах в органы государственной власти и
муниципальные органы: эти полномочия политических объединений должны быть
непременно отображены в их уставах.
Уведомительный
режим легализационных отношений, предусмотренный Законом «Об объединениях
граждан», не распространяется на политические партии: последние должны быть
зарегистрированы в Министерстве юстиции. Таким образом, статус политических
партий и других объединений граждан в их взаимоотношениях с органами
исполнительной власти предусматривает разнообразные методы государственного
принуждения: политические объединения, в отличие от неполитических, больше
подлежат императивному влиянию государственных органов.
Объединению
граждан может быть отказано в регистрации лишь в случае, если его уставные или
другие документы, представленные для регистрации, противоречат действующему
законодательству. Решение об отказе в регистрации должно быть в письменной
форме и содержать мотивированные основания такого отказа. Отказ в регистрации
может быть обжалован в суд.
Составляющие
административно-правового статуса объединений граждан
Объединения
граждан, в силу своей природы, не имеют властных полномочий, но они наделены
некоторыми правами и обязанностями в сфере исполнительной власти, поэтому
являются участниками разнообразных административно-правовых отношений.
Для
осуществления целей и задач, определенных в уставных документах,
зарегистрированные объединения граждан обладают такими правами:
—
представлять и защищать свои законные интересы и законные интересы своих членов
в государственных и общественных органах;
—
принимать участие в политической деятельности, проводить массовые мероприятия
(собрания, митинги, демонстрации и т. п.);
— идейно,
организационно и материально поддерживать другие объединения граждан,
предоставлять помощь в их создании;
—
создавать учреждения и организации;
— получать
от органов государственной власти и управления и органов местного
самоуправления информацию, необходимую для реализации своих целей и задач;
—
вносить предложения в органы власти и управления;
—
распространять информацию и пропагандировать свои идеи и цели;
—
учреждать средства массовой информации.
Кроме
этого, объединения граждан имеют право учреждать предприятия, необходимые для
выполнения уставных целей, осуществлять хозяйственную и другую коммерческую
деятельность в порядке, предусмотренном законодательством.
Указанные
права являются общими для всех объединений граждан, за некоторыми исключениями.
Так, политические партии, создаваемые ими учреждения и организации не имеют
права учреждать предприятия, кроме средств массовой информации, и заниматься
хозяйственной и другой коммерческой деятельностью, за исключением продажи
общественно-политической литературы, других пропагандистско-агитационных
материалов, изделий с собственной символикой, проведения фестивалей,
праздников, выставок, лекций, других общественно-политических мероприятий.
Вместе с тем, политические партии наделены законодательством дополнительными
правами, которые связаны со спецификой их целей и задач. К таким правам
относятся:
— право
свободно проводить свою деятельность в пределах, предусмотренных
законодательством;
— право
принимать участие в формировании органов власти, иметь представительство в их
составе;
—
право доступа во время избирательной кампании к государственным средствам
массовой информации;
— право
поддерживать международные связи с политическими партиями, общественными
организациями других государств, международными и межправительственными
организациями, основывать международные союзы (но лишь такие, уставами которых
предусмотрено создание только консультативных или координационных центральных
органов);
—
идейно, организационно и материально поддерживать молодежные, женские и прочие
объединения граждан, предоставлять помощь в их создании.
Политическим
партиям гарантируется свобода оппозиционной деятельности, в том числе:
— возможность
излагать публично и отстаивать свою позицию по вопросам государственной и
общественной жизни;
— принимать
участие в обсуждении, делать достоянием гласности и обосновывать критическую
оценку действий и решений органов власти, используя для этого государственные и
негосударственные средства массовой информации в порядке, установленном
законом;
— вносить
в органы государственной власти Украины и органы местного самоуправления
предложения, которые обязательны для рассмотрения соответствующими органами в
установленном порядке.
Все
эти права политические партии имеют право осуществлять в порядке,
предусмотренном законодательством.
Молодежные
общественные организации наделены правом вступать в избирательные коалиции, но
ни молодежные, ни тем более, детские организации и их союзы не могут
образовывать и вступать в избирательные блоки (ст. 7 Закона Украины «О
молодежных и детских общественных организациях»).
Перечень
этих прав не является исчерпывающим. Объединения граждан пользуются и другими
правами, предусмотренными законами Украины.
Довольно
широкий круг прав установлен для профессиональных союзов и их объединений.
Законодатель разделил права профсоюзов на группы, среди которых выделил: право
профсоюзов, их объединений представлять и защищать права и интересы членов
профсоюзов; права в обеспечении занятости населения; право защиты прав граждан
на труд и на осуществление общественного контроля за соблюдением
законодательства о труде; права в сфере социального страхования и социального
обеспечения; право в управлении предприятиями и при изменении форм
собственности; право привлечения к ответственности должностных лиц и т.п. Все
эти права реализуются профсоюзами в разных сферах права, в частности, в
административном.
Права
благотворительных организаций также дополнительно очерчены соответствующим
законом, и также их перечень не является исчерпывающим.
В
отношении определения обязанностей объединений граждан, Законом Украины «Об
объединениях граждан» они определяются не в одной статье (такой статьи в законе
нет), а в нескольких. Так, статьей 6 «Принципы создания и деятельности
объединений граждан» установлена обязанность объединений граждан регулярно
обнародовать свои основные документы, состав руководства, данные об источниках
финансирования и затратах. В статье 22 «Ограничение получения средств и другого
имущества политическими партиями, их учреждениями и организациями» указана
обязанность политических партий каждый год публиковать свои бюджеты для
ознакомления, а статья 24 «Хозяйственная и другая коммерческая деятельность»
вменяет в обязанность объединениям граждан вести бухгалтерский учет,
статистическую отчетность, регистрироваться в органах государственной налоговой
инспекции и вносить в бюджет платежи в порядке и размерах, предусмотренных
законодательством. Кроме этого, легализованная общественная организация,
которая выступила учредителем, постоянным членом международной организации или
другим путем распространила свою деятельность на территорию иностранного государства,
обязана в месячный срок подать необходимые документы для перерегистрации в
Министерство юстиции в качестве международной.
В
статье 15 Закона «О политических партиях в Украине» закреплено ограничение в
финансировании политических партий. Так, не допускается финансирование
политических партий органами государственной власти и органами местного
самоуправления, государственными и коммунальными предприятиями, учреждениями и
организациями, в имуществе которых есть части, являющиеся государственной или
коммунальной собственностью, или принадлежат нерезидентам; иностранным
государствам и их гражданам, предприятиям, учреждениям, организациям;
благотворительным и религиозным организациям и объединениям; анонимным лицам
или лицам под псевдонимом; политическим партиям, которые не входят в
избирательный блок политических партий.
Специальным
законодательством установлены обязанности благотворительных организаций, к
которым отнесены: обеспечение выполнения уставных задач, свободный доступ к
отчетам, документам о хозяйственной и финансовой деятельности таких
организаций.
Контрольные
полномочия органов исполнительной власти, правовые последствия контроля
Административно-правовые
отношения возникают также в процессе осуществления контрольных полномочий
органами исполнительной власти, которые производят легализацию объединений
граждан, по соответствию деятельности объединений их уставным целям. В этом
случае предусмотрено не только право органов, осуществляющих контроль,
требовать необходимые документы объединений, получать объяснения, но и
обязанность последних предоставлять их, а также ответственность объединений в
случаях нарушений законодательства.
Закон
предусматривает и другой метод реализации органами власти своих контрольных
полномочий. Такие органы «имеют право присутствовать на мероприятиях, которые
проводятся объединениями граждан» (ст. 25 Закона Украины «Об объединениях
граждан»). И в данном случае Закон не уточнил, какие именно мероприятия имеются
в виду. Очевидно, что государственные органы могут осуществлять контроль далеко
не во всех сферах деятельности объединений.
Органы
государственной власти вправе и обязаны контролировать лишь мероприятия,
которые осуществляются руководящими и контрольно-ревизионными органами
объединений, поскольку именно здесь решаются все проблемы деятельности
объединений как субъектов публично-правовых отношений. Должностные лица
государственных органов вправе принимать участие в заседании руководящего
органа, запрашивать необходимую информацию о принятых им решениях и т. п.
Надзор
за выполнением и соблюдением законности объединениями граждан осуществляют
органы прокуратуры.
Контроль
за источниками и размерами поступлений, уплатой налогов объединениями граждан
осуществляют соответственно финансовые органы и органы государственной налоговой
инспекции. Объединения граждан в установленном порядке должны подавать
финансовым органам декларации о своих доходах и затратах. Ежегодно на основании
финансовых деклараций в газете «Голос Украины» публикуются списки лиц,
пожертвования которых в пользу политических партий превышают размер,
установленный Верховной Радой Украины.
Специальная
комиссия Верховной Рады Украины, в состав которой входят депутаты —
представители всех представленных в парламенте политических партий,
рассматривает их финансовую деятельность за год и докладывает свои выводы на
пленарном заседании Верховной Рады.
В
случае нарушения финансовой дисциплины политическая партия несет
ответственность в соответствии с законодательством.
Государственный
контроль за деятельностью политических партий осуществляют Министерство юстиции
— относительно соблюдения политической партией требований Конституции и законов
Украины, а также устава политической партии, и Центральная избирательная
комиссия и окружные избирательные комиссии — относительно соблюдения
политической партией порядка участия в избирательном процессе.
Должностные
лица легализующих органов и граждане за нарушение законодательства об
объединениях несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или
уголовную ответственность.
Административная
ответственность состоит в применении к объединениям граждан таких взысканий,
как предупреждение, штраф, временный запрет (остановка) отдельных видов
деятельности, временный запрет (остановка) деятельности, принудительный роспуск
(ликвидация).
Предупреждение
применяется соответствующим легализующим органом в письменном виде при
совершении объединением граждан правонарушения, не влекущего за собой
обязательного применения другого вида взыскания.
В
случае грубого или систематического совершения правонарушений, по представлению
легализующего органа или прокурора на объединение граждан накладывается штраф в
судебном порядке.
Законом
предусмотрены два случая применения санкций к объединениям граждан, которые
совершили противоправные действия: 1) выявление нарушения законодательства; 2)
совершение действий, противоречащих их уставным целям.
Приостановление
деятельности объединения граждан и его ликвидация представляют собой два
взаимозависимых процессуальных действия, которые отличаются по смыслу возникающих
правоотношений. Полномочия по приостановлению деятельности объединений имеют
легализующие органы и прокуратура, которые обращаются с соответствующим
представлением в суд.
В
первом случае, при временном запрете отдельных видов или всей деятельности
объединения граждан, после устранения причин, ставших основанием для временного
запрета, по ходатайству объединения граждан его деятельность может быть
восстановлена судом в полном объеме.
При
ликвидации (принудительном роспуске) суд одновременно решает вопрос о
прекращении выпуска печатного средства массовой информации того объединения,
которое ликвидируется. Решение о принудительном роспуске всеукраинских и
международных объединений граждан на территории Украины принимается
Конституционным судом.
В
случае приостановления деятельности, объединение граждан сохраняет некоторые
полномочия юридического лица, в частности, оно вправе использовать денежные
взносы в банках, предназначенные для финансирования хозяйственной деятельности
и исполнения обязательств по трудовым договорам. Таким образом, приостановление
деятельности объединения не влечет за собой запрета предпринимательской или
производственно-творческой деятельности, тогда как факт ликвидации означает
потерю всех полномочий юридического лица.
К
политическим партиям может быть применена такая мера, как предупреждение о
недопущении незаконной деятельности и запрет политической партии.
Прекращают
свою деятельность политические партии путем реорганизации или ликвидации
(самороспуска), а также в случае запрета деятельности или аннулирования
регистрационного свидетельства. Последнее применяется в следующих случаях.
Во-первых,
если политической партией затронуто требование о представлении сведений о
банковском учреждении, в котором она открыла счет. Во-вторых, при выявлении на
протяжении трех лет со дня регистрации недостоверных сведений в представленных
на регистрацию документах. В-третьих, невыдвижение политической партией своих
кандидатов на выборах Президента Украины и выборах народных депутатов Украины
на протяжении десяти лет. Другие основания для аннулирования регистрационного
свидетельства не допускаются.
Осуществление
контрольных функций соответствующими органами призваны подтвердить соответствие
деятельности объединений граждан их уставным целям. В процессе осуществления
контроля финансовые органы и органы налоговой инспекции проверяют соответствие
положений устава действующему законодательству об объединениях граждан.
.
